重视需求认证强化项目评审追求技术成熟

重视需求认证、强化项目评审、追求技术成熟——解读美国新版国防部指令5000.2于晓伟美国国防部负责采办、技术和后勤的副部长于2008年12月3日批准发布了新版的国防部采办系统文件国防部指令5000.2。该版本于2008年12月8日正式生效，是近5年来美国国防部对采办政策的首次重大修改。这次修订范围广、力度大，涉及到美国国防部的国防采办委员会、联合需求监督委员会、国防规划与资源委员会等机构，对它们分别领导的国防采办系统、联合能力集成与开发系统、规划计划预算与执行系统在整个采办流程中的作用与职责作了一定的调整。一、美国国防部指令5000.2第5.3.2版的新变化1.修订了采办管理的基本框架，虽然仍将装备采办过程划分为三大类活动、五个阶段和三个里程碑决策点，但却赋予了新的内涵在采办阶段的划分上，修订版将采办过程划分为装备方案分析阶段、技术开发阶段、工程和制造研制阶段、生产和部署阶段、使用和保障阶段。新旧两版的比较如图1所示。图1新旧两版采办管理阶段的划分比较相对于上一版来说，新版将“方案改进阶段”改为“装备方案分析阶段”；将“系统开发和演示验证阶段”改为“工程和制造研制阶段”。在新的五个阶段中，新版修订最大之处是装备方案分析阶段、技术开发阶段、工程和制造研制阶段。在装备方案分析阶段，主要技术活动是评估潜在的装备解决方案，更加强调备选方案分析。在技术开发阶段，阶段名称虽然与上一版相同，但其技术活动却增添了新的内容，纳入了上一版隶属于“系统开发和演示验证阶段”的部分技术活动，如：“制定系统功能规范和验证计划，形成系统功能基线”、“将系统功能性能规范发展成为系统技术状态基线”等。该阶段主要技术活动是在原型机上验证关键技术，完成初步设计。要求有两家或更多竞争团队制造系统或关键部件的原型机，实现在启动工程研制之前对技术进行演示验证。修订较大的另外一个阶段是工程和制造研制阶段，该阶段并不是上一版“系统开发和演示验证阶段”的简单复制，强调了将最终的、通向初始生产的高费用阶段的重点放在工程与制造研制方面。具体表现在：一是在该阶段前期就要进行关键设计评审，相对于上版的“系统开发和演示验证阶段”来说大大提前；二是强调在该阶段要生产出“生产代表型产品”（productionrepresentativearticles）,从而进一步接近小批量初始生产。该阶段含有两项重要技术活动，分别对应两个子阶段。如图2所示。第一阶段是集成系统设计，即对所有技术状态条目建立生产基线；第二阶段是系统能力与制造过程验证，即制造程序得以有效验证，并且“生产代表型产品”能在预期的环境中得以验证。集成系统设计完成后，进行“关键设计评审后评估”（由里程碑决策者对项目经理的关键设计评审报告进行评估），通过后方可进入“系统能力与制造过程验证”阶段。需要指出的是，新版的工程和制造研制阶段也不等同于91年、96年版本的“工程和制造研制阶段”，二者名称虽然一样，但91年、96年版本的“工程和制造研制阶段”的技术活动中已包含了小批量生产，其结束标志是批准投入大批量生产。图2工程和制造研制阶段的两项主要活动在里程碑决策点上，里程碑A控制进入技术开发阶段；里程碑B控制进入工程与制造研制阶段；里程碑C控制进入生产与部署阶段。从采办阶段的新划分上看，最大的变化还是体现在里程碑B上。按上一版的采办流程，只要完成“系统要求评审”，即可由里程碑B进入“系统开发和演示验证阶段”。但在新版中，在里程碑B之前，不但要完成“系统要求评审”，更要完成原先在项目启动之后才完成的“系统功能评审”和“初步设计评审”。初步设计评审成为重大的项目决策点。当然，新版本中，也还保留了在工程与制造研制阶段进行初步设计评审的程序。但是，如果将初步设计评审置于里程碑B之后进行，则里程碑决策者必须对项目经理的初步设计评审报告进行评估。2.进一步完善三大决策支持系统的相应职能，追求高效协调运行领导美国装备采办工作的三大决策保障系统分别是国防采办系统、联合能力集成与开发系统、以及规划、计划、预算和执行系统。三大系统的配合、协调是采办计划顺利进行和获得成功的关键。联合能力集成与开发系统主要审查军事需求。新版将军事需求的认证工作全面提升到联合参谋部层次，不但进行联合参谋部J-6局互用性与保障性的认证，同时还包括J-1局、J-2局、J-3局、J-4局、J-7局、J-8局的认证等，明显加强了对军事需求的认证，并且在各个阶段都增加了“军事效用评估”。国防采办委员会对重要采办项目进行阶段评审，实行里程碑管理。与上一版不同的是，在监督和评审环节，在里程碑决策上，除国防采办委员会和信息技术采办委员会外，新版增加了国防空间采办委员会。美国的规划、计划、预算和执行系统将军队长期的战略规划、中期建设计划和年度预算结合为一个整体，每两年一个周期。这次对规划阶段的起始时间作了修订。在上一版中，各军种及联合参谋部和国防部长办公厅进入规划阶段的时间是每年的10月份至次年的3月份，前后为6个月。此次修订将起始时间改为12月份和次年2月份，从而使该阶段运行时间明显缩短。3.改革采办策略，注入新的管理理念；在坚持渐进式采办的基础上，取消螺旋式发展模式在采办策略上，除坚持原有成功的策略外，增加了一些新的策略，如：挣值管理、数据管理、全寿命周期持续保障、腐蚀防护、军事装备评估等。其中值得指出的是，有些采办策略在新版采办流程中力行推广，如在技术开发阶段的技术开发合同中、在工程与制造研制阶段的工程与制造研制合同中、在生产与部署阶段中的初始小批量生产合同中、在使用与保障的生产合同中都强调了对挣值管理的监督。最值得关注的是新版对渐进式采办方式的改革。渐进式采办是美国国防部为用户快速采办成熟技术的首选策略。上一版采办管理流程规定的渐进式采办方法主要包括两种类型：螺旋式发展和递增式发展。其中，螺旋式发展是指为实现逐步增强的能力而进行的反复迭代开发的过程。在螺旋式发展中，所期望的能力已经确定，但在项目开始时并不知道最终的能力需求。在递增式发展中，所期望的能力已经确定，最终的能力要求也已知道，而且这种要求在一定的时间内可通过多次能力递增来满足，每次递增都取决于现有的成熟技术。新版取消了螺旋式发展方法，只采用递增式发展方法，在渐进式采办上更加依赖于现有成熟技术，强调实现最终的能力要求，进一步规避了风险。4.新增两个附件，以强化国防商业管理，并推广系统工程在新版的美国国防部指令5000.2文件中，新增了两个附件。一个是国防商业管理系统，一个是系统工程。美国国防部规定，对于研发资金超过100万美元的项目应纳入“国防商业管理系统”。该系统是一信息系统，由美国国防部负责运行和使用，具体包括金融管理系统、金融数据注入系统、IT和信息担保体系。国防商业管理系统支持采办管理、金融管理、后勤、战略计划制定和预算编制、安装和环境以及人力资源管理。国防商业系统管理委员会拥有对投资评审委员会认证的审批权。商业系统的认证和审批程序如图3所示。图3商业系统的认证和审批程序另外，对于系统工程，国防部规定在每个里程碑都需要制定系统工程计划，里程碑决策者拥有对系统工程计划的审批权。二、总体评价1.新版的采办管理框架，旨在解决极其严重的“拖涨降少”采办问题，避免在技术不成熟的情况下启动系统研发近年来，美国国会政府问责署（GAO）对美国国防部采办程序的批评不绝于耳。2007年3月29日，美国国会政府问责署向国会提交了对62种武器装备项目的审计报告，该报告披露了美国国防研发采办过程中存在的极其严重的“拖涨降少”问题，揭示了其根本原因在于：大多数项目启动之前知识储备不足，关键技术成熟度低。据报告统计，在所评估的重大项目中，只有16%的项目表现出其所有关键技术在研制起始时是成熟的。技术不成熟就启动研制项目，进度平均拖后超过20个月，费用增长超过32.3%。在技术不成熟的情况下启动研制项目成为了美国武器采办流程的顽症。这次修订的采办管理流程可谓是对症下药。里程碑B控制进入工程与制造研制阶段，表示项目的研制启动。新版要求，在里程碑B决策之前，大多数项目要完成初步设计评审。也就是说，一般情况下，只有通过了初步设计评审，才能启动研制项目。而在上一版的采办流程中，通过了系统要求评审，就可能进入到系统开发和演示验证阶段，即项目的研制启动。新版的这一要求，旨在解决大部分项目通过里程碑B后技术不成熟导致费用增加、进度拖后这一普遍现象。2.新版的采办管理流程，进一步加强了项目评估和评审，以便降低项目风险新版的采办管理流程中，加强项目评估和评审的举措明显增多。除了“初步设计评审”成为重大的项目决策点，以在里程碑B启动项目外，其它还包括，在工程与制造研制阶段技术活动的输入中增加了风险评估；在各个里程碑决策点上，增加了项目保障评审；在各阶段合同中，强调了挣值管理监督；在联合能力集成与开发系统中，开展军事效用评估等等。尤其值得强调的是，在初步设计评审后，增加了技术活动“里程碑决策者对项目经理的初步设计评审报告进行评估”。在关键设计评审后，增加了技术活动“里程碑决策者对项目经理的关键设计评审报告进行评估”。3.新版的采办管理流程，进一步重视联合作战能力，适应军事需求在需求确定中，根据装备对联合作战能力影响的不同类别采用不同的处理程序。在对联合作战能力的影响划分上，由原先的三个类别细分为五个类别，分别是联合监督委员会关注项目、联合能力委员会关注项目、联合集成项目、联合信息项目、独立项目，其中联合能力委员会关注项目和联合信息项目是新增项目类别。另外，根据新版的采办管理流程，无论从哪个里程碑进入采办程序，必须经过装备发展决策，即：里程碑决策者通过备选方案分析，决定进入的采办阶段，确定初始的评审里程碑，指定国防部的主管部门，最终形成采办决策备忘录。这一点与上一版显著不同，新版明显强调了装备的军事需求。