我国电子警务建设的回顾和前瞻

-136-第24卷第6期江苏警官学院学报Vol.24No.62009年11月JOURNALOFJIANGSUPOLICEOFFICERCOLLEGENov.2009·警事学研究·我国电子警务建设的回顾和前瞻程桐摘要：经过二十多年的不懈探索和努力，我国电子警务建设取得了令人瞩目的成就。如今，电子警务体系已具雏形，实践应用初显成效。然而，随着建设工作的步步深入，也暴露出一些值得关注和急待解决的问题，如信息资源整合度不高、重形式轻实效、重硬件投资轻软件创新等。公安部门应进一步提高认识，加强电子警务规律研究以及统筹规划和协调工作，注重实用效能和人才培养，确保电子警务建设迅速健康发展。关键词：电子警务信息系统警务体系建设中图分类号：D035.31文献标志码：B文章编号：1672-1020(2009)06-0136-06我国电子警务建设启动于20世纪80年代初，90年代大规模展开。经过二十多年的不懈探索和努力，如今体系框架已基本成形，实践应用初显成效，公安工作的网络化、标准化、科学化水准和公安队伍的战斗力大为提高。然而，由于电子警务建设是一场史无前例的新型警务革命，艰难而复杂，随着建设工作的步步深入，也暴露出某些值得关注和急待解决的问题。及时地加以总结，以便发扬成绩，修正不足，对于确保未来我国电子警务建设的健康发展，无疑具有重要的现实意义。一、成就令人瞩目我国的电子警务建设时间虽短，但成就令人瞩目。这主要体现在以下几个方面。1．信息基础设施建设已形成一定规模。我国已建成基本配套齐全的信息基础设施，包括硬件设施、网络设施、信息处理设施、数据库等，为公安工作的跨越式发展提供了坚实的技术支持和发展新动力，而且，各类公安业务管理信息系统的建设和应用水平不断提高，电子警务的强大功能业已显露出来。收稿日期：2009-10-26作者简介：程桐（1980-），女，济南人，汉族，中国人民公安大学2007级法律专业硕士研究生，山东省济南市历下公安分局建筑新村派出所二级警司，济南，250000。-137-截止于2004年12月，公安信息网络已基本覆盖全国，公安部至省级公安部门一级网已全部实现4兆速率，省级公安部门至地市级公安部门二级网开通率己达93%，速率为2兆或2兆以上，地市级、县市级公安部门三级网开通率为6%。在治安管理方面，我国公安部门初步建成世界上规模昀大的人口管理信息系统，纳入计算机管理的常住人口超过13亿，暂住人口5356.5万。到2009年7月，该系统总访问量达到3000万人次，总查询量超过4000万人次。地方上，己建成人口信息管理系统的县市级公安局有1213个，其中联网的453个。人口管理信息系统的建设和应用，不仅大大提高了户政与社会治安管理工作的效率，而且为辅助侦查破案、帮助寻亲访友等提供了方便。在出入境管理方面，全国206个一类边防检查口岸全部实现了出入境人员信息计算机管理，从边检口岸到省公安厅、公安部实现了三级联网。出入境边检信息可在24小时内传输到公安部数据库并提供全国查询，深圳等9个边检总站的边检信息可在2小时内完成数据上报入库，提高了出入境检查工作效率。中国公民因私出境护照申领、审批、制证全部实现了计算机管理，公民申领护照的手续进一步简化，时间大大缩短。港澳台居民往来内地的信息实现了计算机管理。在交通管理方面，各省、自治区、直辖市公安厅、局交警总队都实现了车辆计算机管理，己存储1.8亿辆机动车和2亿驾驶人的信息，并初步开通了全国联网浏览查询系统，总访问量达到11万人次。各地车管所进口汽车核查系统已经建成并投入使用，全国被盗抢汽车信息系统收集了近670万辆被盗抢汽车的信息。在预防和打击违法犯罪活动方面，全国已有20多个省、自治区、直辖市公安厅、局刑侦总队建立了刑侦信息管理系统，260多万名违法犯罪人员信息及相关案件信息被纳入计算机管理。全国在逃人员信息系统的总访问量达到6700多万人次，操作总数达3亿6000万人次。19个省、自治区、直辖市公安厅、局和10余个城市公安局建立了指纹自动识别系统。在各级公安部门指挥中心和110报警服务台建设中，接处警信息管理系统、卫星定位和地理信息系统、预案及指挥调度系统等都得到广泛应用。同时，信息网络技术在公安部门人事管理、装备财务管理、消防管理、统计工作、办公自动化等方面也得到了不同程度的应用。2．公安综合信息查询应用初见成效。在党中央部署的严打整治斗争和公安部部署的打击走私盗抢机动车犯罪、“网上追逃”、“扫黄打拐”、“打黑除恶”等一系列专项斗争中，各种信息系统显示了强大的威力。据统计，从2001年9月至2002年6月，全国公安部门共抓获上网在逃人员29.6万余名。江苏省公安部门在2002年3月至5月的严打整治斗争“春雷行动”中，利用公安综合信息查询功能，共破获各类刑事案件5.9万起，抓获违法犯罪嫌疑人员6.7万名，其中网上在逃人员4640名。福建省厦门市公安局综合信息查询系统目前月均查询量突破10万人次。广东、浙江、湖北等地的一些公安部门还利用综合信息查询系统信息资源丰富的优势，定期对本地社会治安状况和犯罪特点进行分析研究，及时发现多发性、苗头性问题，为领导科学决策提供了信息资源。3．信息化应用已在各级公安部门全面展开。经20多年努力，各级公安部门利用公安信息网的优势，积极开展公安内部网站建设，努力实现各级公安部门横向、纵向的信息共享和交流。到2001年底，在全国公安信息网上已建立网站3621个，部门主页1万多个，应用系统140种、1137类，拥有数十亿条记录的信息，涉及公安工作和公安队伍建设的各个方面。截止于2009年7月，公安部信息中心中国公安信息网主页的访问总量已超过1.9亿人次，日均访问量达11万人次。安徽、湖北等地公安部门和公安部交通管理局、治安管理局、信息通信局已取消纸质简报，实行网上办公，缩短了信息发布时间，扩大了信息交流范围，节省了大量办公经费，提高了广大民警的信息化工作意识和应用技能。二、问题不容忽视1．思想重视不够，经费投入不足。建设电子警务虽然已是大势所趋，得到了绝大多数公安干警的拥护和支持，但仍有部分领导对电子警务建设的意义认识不到位，重视程度不够。有的表现为口头上重视、行动上不积极；有的表现为观念陈旧落后，因循计划经济体制下形成的思维定势和行为方式，-138-习惯于传统公文形式，宁愿使用手写文件，认为只有看得见、摸得着的方式才昀可靠；有的表现为借口工作繁忙、计算机知识贫乏而消极应对，没有主动性；有的表现为缺乏足够的信心、决心和勇于开拓创新的勇气精神，畏首畏尾，故步自封；个别领导甚至在内心深处对电子警务持排斥态度，认为不搞电子警务照样能做好公安工作。①思想重视不够势必影响对电子警务建设的支持力度，而在我国现行体制下，做成、做好一件事，领导支持与否往往是关键，因为领导掌控着人财物的支配权。因此，领导思想重视不够的直接后果就是经费投入不足。有学者断言：“各级公安机关领导特别是一把手，对信息化重视程度不够是影响公安信息化发展的重要因素。”②当然，经费不足的问题也与政府财政状况密切相关，我国是发展中大国，人均GDP刚刚超过1000美元，有些地方财政比较紧张，公安经费捉襟见肘，这是不容否认的事实，个别地方甚至连工资都无法按时发放，一拖数月，在中西部地区建设资金短缺尤为严重。但是，只要认识到位，思想重视，就能够区分轻重缓急，把钱花在儀刃上，在一定程度上缓解经费不足的困难。另外，由于思想重视不够，有些领导不愿花费时间和精力深入研究电子警务建设的宏观战略和具体措施，协调工作跟不上，某个建设项目一开始上马，便完全交给作为乙方的信息技术公司操作，走上“技术主导”的歧途，而作为电子警务主体的公安部门只是被动地配合，这种主副关系的本末倒置经常导致建设项目难以圆满达到预期目标。2．各自为战者多，统一规划者少。是否有一个经过科学论证的总体规划，是否有统一的技术规范标准，对于电子警务建设的顺利开展是至关重要的，这是西方发达国家的实践业已证明的一条经验，也是遵守市场经济规律，避免重复建设，提高资金使用效益的客观要求。而我国的电子警务建设在这方面存在的问题是比较严重的，我们基本上是按照现行的行政体制和业务范围进行条条、块块式的建设，缺乏统一部署和详实的总体规划，各地区、各警种自我发展、各行其是，软件开发各成系统，不易整合，导致已建成的各类计算机信息管理系统自我封闭，信息不能互通、共享。例如，近年来全国各地先后建立了“110指挥调度中心”、“交通指挥调度中心”和“消防指挥调度中心”，大部分系统是分散、孤立的，相互闭锁，发挥不了整体效益。这种因人为分割形成的局面，不但限制了信息效益的充分发挥，而且容易出现重复建设，增加基层单位的劳动量（如信息的重复录入），造成人力、物力、财力的巨大浪费。③各自为战带来的另一后果是技术规范标准不统一，从而成为制约信息共享的又一大障碍。所谓技术规范标准就是为了达到信息的统一性、适用性、经济性和兼容性，对信息的采集、整理、储存、加工、传递、利用和管理等相关的活动和技术而制定的各种规则和约定。④一般来讲，大规模的技术建设启动之前，首先应当出台统一的技术规范标准，以保证技术创新有条不紊地进行。当然，在科学技术瞬息万变的今天，规范标准的适用性周期是极为短暂的，很多标准实行不久便落后于现实需要，这是当今各国技术发展中普遍面临的一个难题。对此，只能通过及时修订过时标准来解决，而不能借此理由回避规范标准的制定。遗憾的是，我国的电子警务建设情况并非如此。公安部虽然也曾牵头制定过一些技术标准，如GIS标准、警务社区信息化建设技术标准、治安管理系统技术信息标准等，但因它们都是分散的，并未起到统一规范的综合指导作用。有少数地方公安部门在综合信息化建设方面进行过成功的探索，如河北省邯郸市公安局的“打防控网管机制”，廊坊市公安局的警务信息管理系统建设等，都取得了重大成效。然而，从全国来看，这些地区性经验尚待于有效整合和推广。⑤由于缺少统一的技术规范标准，即便是网络互联也不能沟通，公安业务和日常事务处理就无法转移到网上进行，结果势必拖曳电子警务的建设步伐。如果深究下去，在各自为战多、统一规划少现象的背后实际上隐藏着一个重大的理论认识问题，那就是在信息化和规范化之间，究竟谁是电①田英英：《公安信息化建设的现状与出路》，《科技情报开发与经济》2008年第1期。②赵大斌：《对制约公安信息化发展若干问题的思考》，《公安研究》2007年第7期。③单鹏：《我国电子警务体系建设研究》，东北大学MPA专业学位论文，第18页。④俞国行：《信息化时代的警务创新》，中国人民公安大学出版社2002年版，第11页。⑤刘建兵、李东辉：《刍议电子警务的应用与发展》，《铁道警官高等专科学校学报》2003年第4期。-139-子警务建设中的核心要素。对于这个问题，几年前就有国内学者开始注意到：“规范化，信息化，谁是主角？这是信息系统建设中必须澄清的原则问题。”①该学者认为，“规范化是战略性的工作，是主角；信息化是战术性的工作，是配角。尽管在信息系统建设中，信息化是前台的主戏，貌似主角，但是真正‘演出’成功，昀终取决于幕后规范化的‘导演’。”②据此，他坚决主张信息化应该围绕规范化进行，并呼吁人们树立这样的观念：“公安信息系统建设的目标是要使信息化这个工具为公安工作服务，而不是仅仅为了得到这个工具。即：规范化为主，是目的；信息化为辅，是工具。”③然而遗憾的是，这个颇有预见的结论似乎没有引起国人特别是决策者的足够重视，过去几年之所以出现各自为战（即信息化方面）多、统一规划（即规范化方面）少的弊端，究其思想根源，就在于我们对于信息化与规范化的主次关系，在理论认识上是模糊的，甚至是颠倒的，明言之，就在于误把信息化视为是电子警务建设中的主角，而规范化只是配角，从而导致对统一标准的规划工作用心用力不足。3．注重形式，忽略实效。过分关注外在形式和表面功夫，而忽视实质内容和效果，也是当前我国电子警务建设中较为普遍的一个问题。相当一部分公安网站的内容多是本部门领导人的姓名和标准像、机关情况简介、会议简报等，至多再介绍一些常规性的法律法规和一般安全防