2014年4季度电力行业政策环境综述

[国研专稿]2014年4季度电力行业政策环境综述来源：国研网《电力行业月度分析报告》2015-01-272014年4季度，新出台的电力行业政策主要涉及行业监管、电力体制改革、新能源发电及抽水蓄能电站四个方面。具体来看，首先，国家能源局下发通知，部署开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作。其次，随着我国新一轮输配电价改革试点正式启动、陆上风电价格政策进一步完善及天然气发电上网电价管理进一步规范，电力体制改革继续深化。再次，新能源发电再获政策支持，光伏发电政策密集出台，全国海上风电开发新方案公布，生物质发电项目管理进一步加强和规范。此外，为保障电力系统安全稳定经济运行，适应新能源发展需要，国家发展改革委力促抽水蓄能电站持续健康有序发展。一、国家能源局部署开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作2013年以来，各地认真贯彻落实国务院转变职能、简政放权的要求，积极制定配套政策和实施方案，优化电源项目备案（核准）程序，调动了项目投资开发的积极性，特别是光伏发电、风力发电等呈现出良好的发展态势。但是，一些地区和项目仍存在政策尚未完全落实、配套措施缺失以及备案（核准）程序不透明等问题，甚至出现新建电源项目投资开发的投机行为，增加了项目建设成本，扰乱了新建电源项目投资开发秩序。在此背景下，国家能源局于2014年10月15日下发《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（简称《通知》），重点对2013年7月至2014年9月各省光伏发电、风力发电、生物质发电以及火电项目备案、核准和投资开发等情况进行专项监管。根据《通知》，此次监管工作的目标为：进一步规范新建电源项目投资开发秩序，坚决制止新建电源项目投产前的投机行为；落实电源建设规划目标，促进新建电源项目及时投资建设；对新建电源项目投资开发中的违法违规行为严格依法依规处理；研究提出进一步完善电源项目备案（核准）管理的具体措施和政策建议。总体来看，此次专项监管工作的开展将有利于进一步规范新建电源项目投资开发秩序，构建公开公平公正的投资环境，有效控制电源项目工程造价，对维护电力投资者的合法权益，促进电源健康有序开发等具有重要意义。二、电力体制改革继续深化1、我国新一轮输配电价改革试点正式启动为探索建立健全科学合理的输配电价形成机制，推进电力市场化改革，国家发展改革委于2014年11月4日下发《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》（简称《通知》），正式启动我国新一轮输配电价改革试点。《通知》指出，在深圳市开展输配电价改革试点，将现行电网企业依靠买电、卖电获取购销差价收入的盈利模式，改为对电网企业实行总收入监管。即政府以电网有效资产为基础，核定准许成本和准许收益，固定电网的总收入，并公布独立的输配电价。同时，《通知》明确了输配电准许成本核定办法，建立对电网企业的成本约束和激励机制。此外，《通知》还指出，独立输配电价体系建立后，要积极推进发电侧和销售侧电价市场化，电网企业按政府核定的输配电价收取过网费。此前，为促进电力用户与发电企业直接交易，国家发展改革委已核定了18个省级电网电力直接交易输配电价，但由于电力直接交易规模不大，电网企业通过低买高卖获得收益的模式并未得到改变。此次深圳输配电价改革试点的最大亮点，是按国际通行的核价方法监管电网企业收入，加强对电网企业成本的约束，同时引入激励性机制促使企业提高效率，标志着我国对电网企业监管方式的转变，也是电价改革开始提速的重要信号，将为推进更大范围的输配电价改革积累经验，并为下一步推进电力市场化改革创造有利条件。2、陆上风电价格政策进一步完善为合理引导风电投资，促进风电产业健康有序发展，提高国家可再生能源电价附加资金补贴效率，2014年12月31日，国家发展改革委下发《关于适当调整陆上风电标杆上网电价的通知》（简称《通知》），进一步完善陆上风电价格政策，适当调整新投陆上风电上网标杆电价。《通知》明确，对陆上风电继续实行分资源区标杆上网电价政策。将第I类、II类和III类资源区风电标杆上网电价每千瓦时降低2分钱，调整后的标杆上网电价分别为每千瓦时0.49元、0.52元和0.56元；第IV类资源区风电标杆上网电价维持现行每千瓦时0.61元不变。同时为充分发挥市场配置资源的决定性作用，《通知》指出，鼓励通过招标等竞争方式确定业主和上网电价。但在当前市场发育不够成熟，市场规则尚不健全的情况下，一步放开上网电价可能导致电价非正常波动，不利于经济社会发展，因此，《通知》还指出，通过竞争方式形成的上网电价不得高于国家规定的当地风电标杆上网电价水平。另外，根据《通知》，上述规定适用于2015年1月1日以后核准的陆上风电项目，以及2015年1月1日前核准但于2016年1月1日以后投运的陆上风电项目。自2009年7月风电标杆价格政策出台以来，我国风电市场快速发展，风电设备价格和项目开发成本显著下降，企业经营状况良好，价格下调空间已形成，且局部地区出现了风力发电增长与消纳不匹配的情况，弃风限电问题较为突出。针对这些情况，此次《通知》的出台，通过适当控制降价幅度、差别化调整各资源区电价水平、对已核准项目给予一定建设宽限期等措施，既可以保证风电投资者获得合理收益，又可以有效引导风电产业投资和项目合理布局，同时对提高国家可再生能源电价附加资金补贴效率以及促进风电行业健康持续发展也具有重要意义。3、天然气发电上网电价管理进一步规范天然气是热值高、燃烧稳定、洁净环保的优质能源。作为一种清洁能源，天然气用于发电，其二氧化碳排放量远低于燃煤，基本不产生二氧化硫和粉尘，氮氧化物排放量也很低；而且，燃气电厂具有建设周期短、单位投资低、占地少（可以就近建设在城市附近）、启停迅速、调峰能力强、事故应急等功能特点。因此，近年来，随着我国环保形势日益严峻，天然气发电规模有了较明显的增长，但因我国天然气发电起步较晚，发电成本较高，上网电价机制尚未建立，因此各地天然气发电电厂的上网电价确定形式及补贴政策不尽相同，且运营情况差异较大。在此背景下，为规范天然气发电上网电价管理，促进天然气发电产业健康、有序、适度发展，2014年12月31日，国家发展改革委出台《关于规范天然气发电上网电价管理有关问题的通知》（简称《通知》）。《通知》要求，根据天然气发电在电力系统中的作用及投产时间，实行差别化的上网电价机制。对新投产天然气热电联产发电机组上网实行标杆电价政策；新投产天然气调峰发电机组上网电价，在参考天然气热电联产发电上网标杆电价基础上，适当考虑两者发电成本的合理差异确定；鼓励天然气分布式能源与电力用户直接签订交易合同，自主协商确定电量和价格；已投产天然气发电上网电价要逐步向新投产同类天然气发电上网电价归并。《通知》指出，具备条件的地区天然气发电可以通过市场竞争或与电力用户协商确定电价。同时，建立气、电价格联动机制。当天然气价格出现较大变化时，天然气发电上网电价应及时调整，但最高电价不得超过当地燃煤发电上网标杆电价或当地电网企业平均购电价格每千瓦时0.35元。此外，加强天然气热电联产和分布式能源建设管理。总体来看，《通知》首次明确了天然气发电上网标杆电价政策，将有利于引导天然气发电投资，并有利于改善我国的电力布局和能源结构。而差别化的上网电价机制及气、电价格联动机制的建立，则对于疏导天然气发电的成本压力具有重要意义。三、新能源发电再获政策支持1、光伏发电政策频出自2013年7月《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》发布以来，各级地方政府和电网企业等积极制定配套政策措施，有力推动了光伏发电在众多领域的多种方式利用，光伏发电呈现出良好发展态势。但同时，部分地区光伏电站与配套电网建设不同步、项目管理不规范、标准和质量管理薄弱的问题也很突出；而在项目投资开发环节也出现了资源配置不公正、管理不规范和不同程度的投机获利现象，给光伏电站建设造成了不良影响；且由于光伏电站与配套电网建设周期差别大、分布式光伏发电量大面广等原因，依然存在一定程度的光伏发电项目接网滞后问题。针对上述问题，2014年4季度，国家能源局又相继出台《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》、《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》和《关于做好2014年光伏发电项目接网工作的通知》，以继续完善分布式光伏发电政策体系和管理机制，推动各项配套政策措施积极落实，助力分布式光伏发电有序健康发展。此外，为加快分布式光伏发电发展，国家能源局还出台了《关于推进分布式光伏发电应用示范区建设的通知》，对分布式光伏示范区扩容；而随着《关于做好太阳能发展“十三五”规划编制工作的通知》的出台，太阳能发展“十三五”规划编制工作的时间表也浮出水面，“十三五”期间光伏发电的发展目标及重点任务也将进一步明确。2014年以来光伏发电相关政策发布时间发布机构政策名称主要内容2014年10月15日国家能源局《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》《通知》从规划管理、资源配置、项目管理、配套服务和运行监督等方面对光伏电站的建设与运行管理工作进行进一步规定。2014年10月28日国家能源局《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》《通知》要求加强光伏电站的规划工作，完善光伏电站项目资源配置方式，健全光伏电站项目备案管理；《通知》强调要制止光伏电站投资开发中的投机行为，禁止各种地方保护和增加企业负担的行为，严肃处理光伏电站开发中的违法违规行为；《通知》要求加强光伏电站年度计划执行管理，加强对光伏电站项目的监管。2014年12月16日国家能源局《关于做好2014年光伏发电项目接网工作的通知》《通知》要求，各省（自治区、直辖市）能源主管部门要会同所在区域的能源派出机构，进一步督促协调有关各方做好光伏发电接网及并网运行工作。对今年12月底前能够完成主体工程且具备并网条件的光伏发电项目，电网企业要及时做好项目并网前的准备工作，简化内部管理流程，提高工作效率，力争使具备并网条件的项目在今年12月底前实现并网运行。对其他在建光伏发电项目，电网企业与项目单位要做好建设计划衔接，及早确定投产并网时间，确保项目建成时能及时并网运行。2014年12月16日国家能源局《关于做好太阳能发展“十三五”规划编制工作的通知》《通知》要求，规划要贯彻转变职能、简政放权精神，适应体制改革和太阳能发展的新形势新要求，根据太阳能利用的集中式与分布式不同特点进行谋划布局；要结合新型城镇化建设，充分发挥太阳能在新城镇建设和旧城镇升级改造中的作用，继续推进分布式光伏示范区建设活动。并要求2015年8月底前形成全国规划送审稿。2014年12月21日国家能源局《关于推进分布式光伏发电应用示范区建设的通知》《通知》指出，在国家能源局已公布的第一批18个分布式光伏发电应用示范区外，增加嘉兴光伏高新区等12个园区，共30个国家首批基础设施等领域鼓励社会投资分布式光伏发电应用示范区。资料来源：国研网行业研究部加工整理。光伏发电是我国重要的战略性新兴产业，有序推进光伏电站建设对光伏技术进步、产业升级、优化能源结构和防治大气污染具有重大战略意义。总体来看，2014年4季度出台的各项光伏发电政策进一步完善与细化了前期出台的各项相关政策，旨在解决当前我国光伏发电发展过程中暴露出的诸多问题，指导性与操作性较强，将有利于提高光伏电站利用效率，并有利于杜绝投资开发中的投机行为，保持光伏电站建设规范有序进行，同时，也有利于加快推进光伏发电建设，实现光伏发电及时并网和高效利用。2、国家发展改革委加强和规范生物质发电项目管理开发利用生物质能，是发展循环经济的重要内容，是促进农村发展和农民增收的重要措施，是培育和发展战略性新兴产业的重要任务。生物质发电是生物质能利用的重要形式。近年来，我国生物质发电取得了一定发展，装机容量逐年增加，已培育形成了较完整的设备制造能力和产业服务体系，对促进农村发展、实现节能减排发挥了很好的作用。为进一步加强和规范生物质发电项目管理，促进生物质发电可持续健康发展，2014年12月9日，国家发展改革委办公厅下发《关于加强和规范生物质发电项目管理有关要求的通知》（简称《通知》）。《通知》指出，鼓励发展生物