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1《中华人民共和国安全生产法读本》前言《中华人民共和国安全生产法》已由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，江泽民主席于2002年6月29日签署第七十号主席令予以公布，《安全生产法》自2002年11月1日起施行。《安全生产法》的贯彻实施，有利于依法规范各类生产经营单位的安全生产工作；有利于加强各级人民政府对安全生产的领导；有利于加强各级安全生产监督管理部门和有关部门对安全生产的监督管理和依法行政；有利于保障职工劳动安全的权利和提高从业人员的素质；有利于依法制裁各种安全生产违法行为，防止和减少生产安全事故，促进经济发展。为配合《安全生产法》的学习和贯彻实施，深刻理解和领会《安全生产法》的立法目的，熟悉和掌握《安全生产法》的基本法律规范和内容，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室、国家经济贸易委员会、国家安全生产监督管理局联合组织参与《安全生产法》立法工作的领导、专家及起草工作人员编著了《〈中华人民共和国安全生产法〉读本》。本书是国家安全生产监督管理局、国家经贸委、国务院法制办公室、全国人大常委会法制工作委员会有关同志集体智慧的结晶。书稿完成后，全国人大常委会法制工作委员会经济法室安健主任、国家经贸委经济法规司张德霖司长、国务院法制办公室工交商事司胡可明司长、国家安全生产监督管理局政策法规司吴晓煜司长对书稿作了审定。因时间仓促，该书难免有不当之处，欢迎读者批评指正。编者2002年7月8日22中华人民共和国安全生产法读本第一讲立法背景和立法必要性安全生产，事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局。《中华人民共和国安全生产法》自提出立法建议到出台，经历了二十一年的历程。《安全生产法》的公布施行，是我国安全生产法制进程中新的里程碑，它标志着我国安全生产法制建设进入了一个新的阶段。在学习宣传贯彻《安全生产法》的过程中，人们首先要问：《安全生产法》是在什么条件下出台的？为什么要制定一部综合性的安全生产大法？要回答这些问题，必须了解和认识《安全生产法》的立法背景和立法必要性。第一节安全生产法的立法背景法律是上层建筑的重要组成部分。社会主义的经济基础决定了社会主义法律的本质。《安全生产法》的制定，是由我国的生产力发展水平和安全生产水平决定的。改革开放以来，在党中央、国务院和各级地方党委和人民政府的领导下，我国的安全生产状况逐步好转。但近一个时期以来，安全生产形势严峻，重大、特大事故连续发生。为了加强安全生产监督管理，遏制事故，减少人民生命安全和财产损失，保证社会主义现代化建设的顺利进行，党中央、国务院坚持安全第一的方针，采取了安全生产专项整治特别是加强法制等重大举措，为实现安全生产的稳定好转出创造了更好的法制环境。《安全生产法》正是在这种条件下制定出台的。一、安全第一、预防为主是党和国家的一贯方针我国是人民民主专政的社会主义国家。人民当家作主，人民的利益高于一切，是党和国家的社会主义本质的集中体现。自新中国成立以3来，党中央、全国人大和国务院历来重视安全生产工作，提出了“安全第一，预防为主”的安全生产方针。随着改革开放和经济高速发展，安全生产越来越受到重视。近年来，江泽民和李鹏、朱镕基、李岚清等中央领导同志，高度关注安全生产工作，先后做出了一百多条有关指示和批示。江总书记明确指出：安全生产“责任重于泰山”，要求各级党委和政府把安全生产摆到重要的日程上，加强领导，采取有力措施，预防和遏制重大、特大事故，减少人民群众生命安全和财产损失，促进经济发展，维护社会稳定。不仅如此，安全第一的方针还被有关法律所肯定，成为以法律强制实施的安全生产基本方针。《中华人民共和国矿山安全法》第三条规定：“矿山企业必须具有保障安全生产的设施，建立、健全安全管理制度，采取有效措施改善职工劳动条件，加强矿山安全管理工作，保证安全”。《中华人民共和国煤炭法》第七条规定：“煤矿企业必须坚持安全生产、预防为主的安全生产方针”。《中华人民共和国矿产资源法》第三十一条规定：“开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定,具备保证安全生产的必要条件”。《中华人民共和国建筑法》第三十六条规定：“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针”。《中华人民共和国电力法》第十九条规定：“电力企业应当加强安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第四十一条规定：“企业必须贯彻安全生产制度，改善劳动条件，做好劳动保护和环境保护工作，做到安全生产和文明生产”。二、安全生产状况总体好转就总体而言，我国安全生产状况是逐步好转的，这是对我国安全生产状况的基本估计。为加强安全生产工作，近年来，党中央、国务院把安全生产提到前所未有的高度，相继作出了一系列重大决策。江总安全生产监督管理工作，提供了强大的动力，指明了前进的方向。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的重大决策和中央领44导同志的一系列重要指示，从学习实践“三个代表”重要思想的高度，加强对安全生产工作的领导，采取有力措施，治理安全生产上的重大隐患，遏制重、特大事故的发生，扭转地区和行业事故多发的局面，促使全国安全生产形势趋于稳定好转。2001年，全国伤亡事故上升幅度减缓，一些重点行业事故大幅度下降。如全国煤矿事故死亡5670人，比上年减少400多人。1-11月份火灾事故死亡2013人，比上年同期减少459人;铁路路外事故死亡7670人，比上年同期减少518人。特别是全国一次死亡10人以上的特大事故减少，而且没有发生超过100人的恶性事故。去年全国共发生特大事故134起，死亡2489人，比上年减少37起，少死亡1042人。其中，工矿企业发生特大事故68起、死亡1389人，比上年减少26起、少死亡328人，分别下降27.7％和19％。特大火灾事故发生2起、死亡38人，比上年减少7起,少死亡463人，分别下降77.8%和92.4%。去年全国发生一次死亡30人以上的特大事故15起、死亡673人，比上年减少1起、少死亡548人，分别下降6.3％和44.9％2001年，全国集中开展了五项安全生产专项整治。全国安全生产电视电话会议部署五项安全生产专项整治之后，在国务院的统一领导下，各有关部门积极行动，各负其责，密切配合;各省、自治区、直辖市政府精心组织，突出重点，总体推进。经过努力工作，目前取得了阶段性成果：民用爆破器材和烟花爆竹的安全整治。全国公安机关共检查涉爆单位29.5万个，督促整改6.5万处事故隐患；取缔爆炸物品生产、经销厂点23.7万个。各地民爆器材主管部门对1466家民爆器材生产、流通企业进行全面检查，责令停产整顿160家，关闭54家。去年全国发生的炸药爆炸事故比上年分别下降25％和39％。交通运输安全整治。全国公安机关纠正道路交通超载违章100多万起，拆除非法改装车3万多辆次，查获无牌无证机动车50.7万辆。去年全国发生的特大交通事故21起、死亡391人，分别比上年下降47.2％和36.5%。水上交通整治查处违章船舶1.48万艘，对10万余5名船员进行了安全知识检查，全年水上交通事故死亡和失踪人数比上年减少142人。危险化学品储运的安全整治。交通管理等部门对从事危险化学品运输、经销的有关资质进行了全面的清理核查。取消和暂停了20043户不符合资质条件的经营业户，取消和停运了27214辆不符合标准的车辆，个体户已全部退出危险化学品运输市场。公共聚集场所消防安全整治。全国累计检查了94万个单位，督促整改火灾隐患152万处，依法取缔歌舞厅等公共娱乐场所1.1万个。去年全国发生重、特大火灾事故35起、死亡60人，直接经济损失6000万元，分别比上年下降36.4%、72.7%、64%。煤矿安全整治。突出了国有大矿“一通三防”的整改和小煤矿的关闭整顿。全国国有煤矿被责令停产整顿的有756处，限期整改的897处，分别占国有煤矿总数的27％和32％，整改各类隐患2万多处。对小煤矿的关闭整顿，国务院近几年先后召开三次会议，下发三个文件，作出明确规定，去年是工作力度最大的一年。各级人民政府都很重视，组织专门的班子抓，采取“四个一律关闭”、“四证”发放和复产验收统统上收到省里等果断措施，取得明显成效。1997年全国小煤矿为8.2万处，到2000年底减少到33977处，去年又关闭了12269处，小煤矿减少近了6万处。其中关闭国有煤矿办的小井1208处。关闭整顿小煤矿不仅对煤炭行业结构调整、控制总量、扭亏脱困起到重要作用，而且促进了煤矿安全生产状况的明显好转。2001年全国小煤矿事故死亡3478人，比上年减少474人，下降12％。全国煤矿一次死亡10人以上的特大事故49起、死亡1101人，比上年减少29起、少死亡439人，分别下降37.18％和30.28％。煤矿安全整治前后对比变化更为明显。除上述五个方面的专项整治外，非煤矿山、石化、建筑、铁路、民航、林业和教育等系统，也从各自实际情况出发，有针对性地组织开展了专项安全整治，也取得了一定的成效。特别是非煤矿山企业，重大、特大事故多发的势头得到遏制。66三、安全生产形势仍然严峻经过安全专项整治，虽然安全生产状况有所好转但很不稳定，重大、特大事故时有发生，安全生产形势依然十分严峻。一是伤亡事故和死亡人数居高不下，一些行业呈上升趋势。2001年全国发生各类事故1,000,629起,死亡130,491人；事故起数同比上升20.5%,死亡人数上升10.4%。其中道路交通事故760,327起,死亡106,367人，占全国事故死亡总数的82%，比上年同期上升11.5％;非煤矿山企业事故死亡1654人，比上年同期上升87％;非矿山企业事故死亡4233人，比上年同期上升9.3％;水上交通事故死亡和失踪732人，比上年同期上升21.4％。二是一次死亡30人以上的特大恶性事故仍时有发生。去年全国共发生15起，其中煤矿8起，道路交通4起，水上交通1起，非煤矿山1起，非矿山企业1起。重大、特大事故连续发生,人员伤亡惨重,经济损失巨大,集中在五个方面:1、公路交通事故最为严重。公路交通车辆“三超”(超员、超重、超载）严重，客货车辆混装。农用机车违章载客载货，甚至上高速公路行驶，造成大量事故。无证驾驶、非司机驾驶现象很多。2001年8月23日，甘肃陇南县运输公司翻车，死亡32人。2、煤矿和矿山安全事故仍然居高不下，死伤众多。乡镇煤矿和国有重点煤矿及矿办小井发生的事故频繁发生，一些国有煤矿开足马力生产，事故接二连三。2001年7月17日，广西南丹县拉甲坡锡矿透水事故，死亡81人。2001年7月22日，江苏徐州贾汪镇无证村办煤矿爆炸，死亡92人。2001年11月14日-22日，山西省在9天内连续发生乡镇煤矿瓦斯爆炸事故，共死亡100人。2002年6月20日，黑龙江省鸡西矿业集团城子河煤矿西二采区发生特大瓦斯爆炸事故，死亡115人。3、烟花爆竹及易燃易爆物品事故时有发生。2000年3月11日，江西萍乡上栗县花炮厂爆炸事故，死亡33人(在校生13人,年龄最小7的8岁)。2001年11月1日，河南洛宁发生翻车泄漏氰化钠事故，江总书记作了重要批示，引起国内外舆论的广泛关注。4、水上交通事故突出。由于一些客货运输船舶“三超”，翻船、沉船事故屡禁不止，死亡人数有所上升。2001年1月29日，四川合川“榕建号”机动客船沉船，死亡130人。5、公共聚集场所事故呈多发态势。2000年3月29日，河南焦作天堂音像俱乐部火灾，死亡74人。2000年12月25日，河南洛阳东都商夏火灾，死亡309人。2002年6月，北京市海淀区蓝极速网吧被人纵火，因老板非法将外门上锁，致使室内人员不能迅速撤离，死亡24人。一些商厦、歌舞厅、旅游区等人口密集的场所，由于安全设施不健全，管理混乱，多次发生群死群伤事故。6、民航事故连续发生。2002年4月15日，中国国际航空公司一架波音767客机在韩国釜山附近坠毁,死亡122人(生还33人)，结束了国航成立47年以来无坠机事故的纪录。时隔22天，2002年5月7日，中国北方航空公司一架麦道M-82飞机在大连周水子机场附