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第八章近代中国行政管理制度的转型中国传统行政管理制度的特点：第一，高度集权的封建君主专制主义一元化管理体制。第二，君权神授，政权与神权相结合。以神权作为论证政治权力合理性的依据第三，家国同构，行政管理制度与伦理道德相结合，儒家伦理道德思想长期影响中国古代行政制度。第四，机构高度完备的封建官僚体制。第五，中央集权。中央牢牢地控制地方的政治、经济和文化事务。第六，行政权力包揽一切，实行人治。近代中国行政管理制度的演变大致分为三个阶段（1）从1840年鸦片战争到1912年南京临时政府的建立（中国传统行政制度向现代化的转变）（2）从1912年南京临时政府的成立到1928年6月奉系军阀的垮台（北洋军阀时期）（3）从1928年4月南京政府的建立到1949年中华人民共和国的建立（中华民国时期）第一节中国传统行政制度向现代化的转变一、鸦片战争后清末行政管理制度的主要变化1、“经世致用”思想、洋务运动2、清末行政管理机构的改革（1）五口通商大臣及南（上海）北（天津）洋大臣的设置（2）总理各国事务衙门：1861、1，恭亲王弈昕（3）海关总税务司：1859，英国人李泰国、1861年赫德（4）外国使馆（1861）与同文馆（1862）的建立（5）湘军（1852）淮军（1861）海军（1884年北洋、南洋、福建）。湘、淮军特点：兵为将有；官兵之间紧密的个人人联系；军饷自筹二、百日维新中的体制调整与改革1898年6月11日，光绪皇帝颁布“明定国是”诏书，宣布变法。新政从此日开始，到9月21日慈禧太后发动政变为止，历时103天，史称“百日维新”。《定国是诏》上谕说：“数年以来，中外臣工讲求时务，多主变法自强。……惟是风气尚未大开，论说莫衷一是，或托于老成忧国，以为旧章必应墨守，新法必当摈除，众喙哓哓，空言无补。……朕为国是不定，则号令不行，极基流弊，必至门户纷争，互相水火，徒蹈宋、明积习，于时政毫无裨益。……嗣后中外大小诸臣，自王公以及士庶，各宜努力向上，发愤为雄，以圣贤义理之学植其根本，又须博采西学之切于时务者，实力讲求，以救空疏迂谬之弊。以皇帝名义“诏定国是”，其目的“以变法为号令之宗旨，以西学为臣民之讲求，著为国是，以定众向，然后变法之事乃决，人心乃一，趋向乃定。”梁启超《戊戌政变记》主要内容有：经济上，设立农工商局、路矿总局，提倡开办实业；修筑铁路，开采矿藏；组织商会；改革财政，编制国家预算。政治上，删改则例，裁汰冗员，撤销闲散重迭机构，许大小臣民上书言事。军事上，推行保甲制度，实行团练，裁汰绿营，编练新军。文化上，废八股，兴西学；创办京师大学堂；设译书局，派留学生；奖励科学著作和发明。改革目的在于学习西方文化、科学技术和经营管理制度，发展资本主义，建立君主立宪政体，使国家富强。谭嗣同说：“各国变法，无不从流血而成，今日中国未闻有因变法而流血者，此国之所以不昌也。有之，请自嗣同始！”他决心为变法流血，用自己的牺牲来唤起后来者的觉醒。在牢房的墙壁上欣然作诗：望门投止思张俭，忍死须臾待杜根。我自横刀向天笑，去留肝胆两昆仑。三、清末“新政”与预备立宪清末“新政”官制改革文化教育改革：1901年9月14日清政府下令各省将省城书院改设大学堂，各府及直隶州改设中学堂，各州县改设小学堂，“其教法当以四书五经纲常大义为主，以历代史鉴及中外政治艺学为辅。”1901年8月29日下令，以后科举要考中外政治、史事、策论，废八股，停止武科考试。1905年9月2日下令，自丙午(1906年)科起，停止一切科举考试，一切士子皆由学堂出身。至此，延续千余年的科举制度遂告废除。军事改革：编练新军（1894，定武军，1895年，袁世凯，新建陆军）新军特点：招募标准较高；仿照西法编制、训练装备；军官素质较高清政府的“预备立宪”1905年7月，清政府命镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方分赴东西洋各国考察政治。他们在日、美、英、德、法等国考察后归国。向慈禧太后力陈实行立宪的种种好处，其一：“立宪之国君主，神圣不可侵犯”，“相位旦夕可迁，君位万世不改”，可以“皇位永固”；其二，“一旦改行宪政，列国之鄙我者，转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交”，可以煽惑人心者，“则曰政体专务压制”；其三是“内乱可弥”，因为“今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可借；欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解”。他们认为：“君主立宪，大意在于尊崇国体，巩固君权”，从而说明“立宪”是对付人民的一种以退为进的手段。1906年9月1日，清政府发出“预备仿行宪政”的上谕：“大权统于朝，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”但目前“规制未备，民智未开”，还不能立即实行宪政，待数年后规模初具“再行宣布天下”。“宪法大纲”和资政院咨议局；1906年，清政府颁布“预备立宪”诏书，标志正式启动《钦定宪法大纲》：1908年8月清政府颁布《钦定宪法大纲》23条。大纲分正文“君上大权”(14条)和附录“臣民权利和义务”两部分。规定皇统永远世袭，皇权神圣不可侵犯。皇帝拥有统帅军队、宣战、和、用人、立法、行政、发布命令、诏令、限制人民自由等种种权力。大纲虽有允许人民有言论、出版、集会、结社等权利，但诏令可予以限制。1910年，清政府成立中央资政院，作为正式议会成立前的预备机构，各省相继成立咨议局，为“民选”议会机构皇族内阁：1911年5月8日，清政府裁撤军机处，组织责13人里有7人是皇族，分别控制着总理、民政、库支、海军、司法、农工商、理藩等大臣职位。另满族贵族那桐、荫昌则任协理、陆军大臣。由于军政大权集中在这批皇族贵族手中，故人们称它为“皇族内阁”。1911年11月1日皇族内阁解散。第二节北洋军阀时期的行政管理制度一、南京临时政府的行政管理制度1911年10月10日，武昌起义爆发，各省纷纷响应独立。12月3日，各省都督府代表联合会在汉口通过《中华民国临时政府组织大纲》，规定了临时政府中央机构各组织。1912年1月2日，各省都督府代表联合会又于南京通过《修正中华民国临时政府组织大纲》，增设临时副总统，并将原中央政府5个部增加为9个部。（1）临时大总统：临时政府仿照美国政体，采用总统制，临时大总统既是国家元首，又是政府首脑，直接领导中央行政各部。临时大总统和副总统由临时参议院选举，参议院成立之前由各省都督府代表联合会选举产生。临时大总统的职权为：第一，统治全国之权和统率海陆军之权；第二，经参议院之同意，有任免国务员和外交使节，对外宣战、媾和、缔约，制定官制、官规及设立临时中央审判所等权；第三，向参议院提交审议案件和提出咨询事件。1911年12月29日，各省都督府代表联合会选举孙中山为中华民国临时大总统。1912年1月1日，孙中山宣誓就任，中华民国临时政府正式成立。1月3日，黎元洪当选为临时副总统。2月15日，南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统。3月10日，袁世凯在北京就职。4月1日，孙中山宣告辞职（2）行政各部：行政各部为管理国家军政事务的执行机关，直隶临时大总统。设置陆军、海军、外交、司法、内务、财政、教育、实业、交通9部。行政各部设总长、次长各1人，秘书长1人，参事2至4人。总长又称国务员，与大总统组成国务会议，处理重要政务。南京临时政府总统制的特点：第一、临时大总统和临时副总统的选举限于革命战争环境，不是民选，而是由己独立的各省都督府指定的代表组成的各省督府代表会议选举以得票投票总数三分之二以上者当选。第二、临时大总统缩行政权力高踞于立法权，司法权之上。第三、南京临时政府的总统制突出总统的权力，带有很大的人治特点。二、北洋政府的行政管理制度1912年3月11日南京临时参议会通过并公布《中华民国临时约法》：强调主权在民，实行三权分立原则，扩大议会职权，并采用法国制度，改总统制为责任内阁制，试图以《临时约法》对袁世凯加以约束。（1）临时大总统：为国家元首，总揽政务。职权为：依参议院之决议和国务员之副署公布法律，发布命令；制定官制、官规；任免文武官员，任免国务员、外交大使和公使须得参议院同意或弹劾；统帅全国陆海军；对外代表国家，经参议院同意对外接受和任免使节、缔约、宣战、媾和；以及经参议院同意有给文武官员颁发勋章及举行其他荣典的荣赏权和宣告大赦、特赦、减刑、复权的赦免权（2）国务院：为最高行政机关，是责任内阁制的具体体现。国务院由国务员组成，即由国务总理和各部总长组成。国务员辅佐临时大总统负其责任，对于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，如未经国务员副署无效。大总统任命国务员要得参议院的同意。（3）中央各部：国务院下设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等10个部，由实业部中又细分出农林、工商两部。总统独裁制的建立：二次革命失败，袁世凯压迫国会先选举总统。1912年10月6日，国会举行大总统选举，袁世凯指使军警、流氓伪装成“公民团”包围国会，经连续三次投票，最后选出袁世凯为大总统。1914年1月10日，袁世凯以大总统下令解散国会，随后设置御用机关约法会议。5月1日，袁世凯公布由约法会议制定的《中华民国约法》，取代《临时约法》，废除责任内阁制，实行总统制。《中华民国约法》颁布后，1914年7月10日，袁世凯公布修正后的各部官制，行政各部改为直隶大总统，行使职权均须“承大总统之命”或“呈请大总统核夺”规定大总统为国家元首，总揽统治权；大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军；行政以大总统为首长，而设国务卿一人赞襄之；公布法律、发布命令不用副署；各部总长无国务员身份，只是承大总统之命，管理本部事务，向大总统请示，对大总统负责。并规定设立法院作为立法机关，参政院作为大总统的咨询机关；大总统有权召集立法院，宣告其开会、停会、闭会；如果大总统认为立法院的议决案对内政外交有重大危害时或执行时有重大障碍时，可以不公布。大总统成为不受任何约束的最高统治者和独裁者12月29日，公布《修正大总统选举法》，将被选举资格由原来较为宽泛的“人民”改为“男子”，居住国内期限延长到20年；任期由5年改为10年，任期届满改选时，如参政院认为有政治上的必要，得以2/3以上的同意，议决现任大总统连任而不再选举，连任期次不受限制；规定大总统候选人共4人，现任大总统为当然候选人，其余3人亦由现任大总统推荐；不但保证袁世凯为终身大总统，还能保证其子孙继承。袁世凯帝制政府1914年5月3日，袁世凯废国务院，改设政事堂，并设国务卿，效仿旧宰相制度。6月30日，令裁各省都督，在京师设立将军府；又将各省民政长改称巡按使，各地观察使改称道尹。7月28日，公布《文官官秩令》，恢复上卿、中卿、下卿，上大夫、中大夫、下大夫，上士、中士、下士的三级九等文官制度。为复辟旧制之前导。1915年12月11日，在袁世凯授意下，自称国民代表大会总代表的参政院向袁世凯上“总推戴书”，声称：“恭戴令大总统袁世凯为中华民国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世。”次日，袁世凯发布接受帝位申令，宣布推行“洪宪帝制”，实行“君主立宪”。其后袁世凯又制定公布《觐见条例》，恢复封建皇帝“陛见”制度；推翻民国纪年，改正朔，以1916年元旦为“洪宪元年”；改总统府为“新华宫”，府内收文处改为“奏事处”，府内总指挥处改为“大内总指挥处”；并使用旧勋爵名称大封功臣等。在全国反对1916年2月23日，袁世凯被迫下令缓行帝制。3月22日，又以大总统名义下令取消承认帝位案，宣布取消“洪宪”年号。1916年6月6日，袁世凯在全国的唾骂声中死去，7日黎元洪以副总统继任大总统，29日再明令废弃《中华民国约法》，恢复《中华民国临时约法》。此后直至1924年11月，北京中央政府相继受北洋军阀皖系、直系操纵，其间虽有所变动，但在法统上基本属《临时约法》范畴，均采责任内阁制。黎元洪继任大总统后，由段祺瑞任国务总理。府院之争、张勋复辟（7月1日—12日）段祺瑞继续充任国务总理，冯国璋以副总统继任大总统，皖、直两系矛盾在北京