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第一章国家公务员制度概况基本内容一、公务员与公务员制度二、国外公务员制度概况三、中国公务员制度的创建与发展重点内容１、公务员和公务员制度的概念２、我国建立公务员制度的意义３、中西方公务员制度的特点比较一、公务员与公务员制度（一）公务员的名称与范围“公务员”一词，最早是英文“CivilServant或者CivilService”翻译过来的。英文原意是“文职服务员”、“文职仆人”，有人直译为“女王的仆人”，有人意译为“文官”或“公务员”。美国则称为“政府雇员”（GovernmentalEmployee）。日本在二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”。法国直称为“公务员”。联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。重点内容１、公务员和公务员制度的概念２、我国建立公务员制度的意义３、中西方公务员制度的特点比较（二）公务员的内涵所谓公务员，一般是指代表国家或政府为社会提供公共服务的工作人员，且大多是由非选举、由考试和被任命而担任职务的。因此，我们也叫它“国家公务员”。（三）公务员的范围１、在国外，大致说来有三种类型：第一种是小范围的，公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。这种范围同国家公务员法规的适用范围相一致，英国及许多英联邦国家基本属于此类。在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员。第二种是中等范围的，中央人民政府的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。美国基本属于此类。美国把公务员称为“政府雇员”，“政府雇员”是范围很广的一种称谓，它包括了除军事人员以外的所有政府雇员。第三种是大范围的，把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，并由“国家公务员”和“地方公务员”之别，有“特别职”与“一般职”之分。“一般职”公务员是指政府系统中非选举产生和非政府任命的工作人员，是国家政府系统中的事务官，即非选举产生和非政治任命的政府工作人员，适用于国家公务员法规的，只是“一般职”的国家公务员。日本、法国基本那属于此类。法国公务员是指在中央机关及其所属机关、地方行政机关、公共企事业单位被任命为常任官员的工作人员。２、中国公务员的范围根据《国家公务员暂行条例》（1993），我国的国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员（包括国家行政机关中从事党团工作的专职工作人员，如人事部机关党委专职副书记等）。但是《中华人民共和国公务员法》（2006）中规定，“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。”根据公务员法的规定，中国公务员的范围应当包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关这七大机关的工作人员。这一界定，充分体现了中国现行政治制度的基本特点。（四）公务员制度（一）公务员制度的含义公务员制度，即是通过制定法律和规章，对公务员依法进行管理的总称。如我国《国家公务员暂行条例》的设置，我国公务员制度包括公务员的义务权利、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休、申诉、控告等方面的基本规范和具体制度。（二）建立公务员制度的作用第一、公务员制度的推行，有利于社会安定和行政秩序的长期稳定。第二、公务员制度的推行，有利于政府管理的民主化、科学化。第三、公务员制度的推行，有利于政府行政的高效化。第四、公务员制度的推行，有利于开发高层次的人才资源。第五、公务员制度的推行，有利于政府为社会提供优质的公共服务。二、外国公务员制度概况（一）西方公务员制度的产生１、中国古代科举制度的影响（西方公务员制度的历史渊源）1983年美国人事管理总署署长艾伦·坎贝尔应邀来中国讲授西方文官制度时说：“在我们的政治学教科书中，当读到文官制度的时候，都把文官制度的创始者归于中国。”“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。”——孙中山２、公务员制度产生的历史背景第一、社会经济基础：资本主义经济的发展，要求改革传统的官制。第二、社会政治根源：１９世纪以后，各主要资本主义国家实行的政党分脏制导致大量的用人腐败现象的出现。第三、政治文化基础：资产阶级政治理论中的社会契约思想、主权在民思想、权力制衡思想等为西方公务员制度的创立提供了重要的理论依据和思想来源。（二）西方公务员制度的建立与发展１、英国政务官与事务官区分（1805年)——《诺斯科特－杜维廉报告》(1854年)——两个枢密院令(1855年和1857年)——《富尔顿报告》(1968年).英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官，随后一些重要部门也相继设立常务次官，到1833年政府所有部门都设立了常务次官。“政务官”和“事务官”两大类的“两官分途”体制由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等，负责执行政策，不与内阁共进退。这一做法，有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张实行中国式的文官考试。1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的“恩赐”主义，实行考试任用制度。1854年，英国财政部高级官员查里斯·屈威廉和斯坦福·洛斯克特对英国文官进行了全面调查，提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。1855年英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年，英国政府又颁布了第2号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。20世纪50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。在英国，1968年，以苏塞克斯大学名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项，主要内容有：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议被采纳和实行，大大推动了英国文官制度的发展。２、美国“政党分脏制”(1828-1883)《彭德尔顿法》（1883)《文官制度改革法》（1978)美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致菲尔德总统被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（史称《彭德尔顿法》），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。该法案标志美国文官制度的建立。在美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员改革法》，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的。３、法国、德国和日本与英美不同，法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制，日本在明治维新之后，建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道；1947年日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制等；1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等等。（三）西方公务员制度的基本特征第一、公开考试，择优录用。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。第二、严格考核，晋升唯功。考核是文官制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作，一般都坚持以下3个原则，即职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面。第三、政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即我们通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。第四、官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。所谓法律保障包含两层含义：一是对文官的权利做出明确的规定；二是当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障。西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。三、中国公务员制度的创建与发展国家公务员制度是指制定法律、法规，依法对国家公务员进行科学管理的各种制度的总称。我国公务员制度，是社会主义的政府机关干部人事制度，它继承和发扬了党和国家干部人事制度的优良传统，总结和吸收了党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果，吸收和借鉴了国外一些国家人事管理的有益经验和做法，坚持从我国的国情出发，是具有中国特色的社会主义的公务员制度。（一）我国过去干部人事制度的特点及弊端１、管理