中新天津生态城体制机制创新研究

1中新天津生态城体制机制创新研究中新天津生态城是在全球气候变暖的形势下应运而生的节约资源能源的示范工程，是深入贯彻科学发展观、构建和谐社会的重大项目。创新是实现中新天津生态城全面、协调、可持续发展战略目标的关键要素。生态城本身就是解放思想、体制创新的产物，在生态城的建设过程中同样离不开体制机制的创新。生态城在体制机制创新上要着力实行三个结合：一是体制机制创新与保增长促发展相结合。二是体制机制创新与转变发展方式相结合。三是体制机制创新与资源节约和环境保护相结合。体制机制管长远、管根本、管全局，在很大程度上决定着一个生态城发展进步的活力、实力、创造力和竞争力。解放思想永无止境，体制机制创新永无止境。中新天津生态城作为全国综合配套改革实验区——滨海新区的重要组成部分之一，要以促进政治、经济、社会、文化、环境协调发展为目标，充分利用国家、天津市给予生态城的“先行先试”的政策空间，大胆深入开展先行先试，坚持以科学发展观为指导，以改革为动力，在体制机制创新上寻求新突破，提升生态城功能品位，努力构建发展集约型、资源节约型、生态保护型社会，加快建设全面协调可持续发展的新城。一、政府公共管理体制创新加强行政管理体制改革，建设服务型的法制政府是十七大报告的重要内容之一，也是适应中新两国合作特点，构建中新天津生态城行政管理体制的理论基石。生态城要按照国家行政管理改革和天津滨海新区综合配套改革的要求，借鉴新加坡的经验，努力创建一个节约型、法治型、责任型、2服务型和创新型的行政管理机构。1、创新管理理念。管理理念创新是政府公共管理体制创新的内在动因。在政府公共管理理念上的创新。它包括以下三个层面：（1）从管制思维到亲商思维（服务思维）。在经济全球化趋势日愈凸显的大背景下，政府应转变传统管制思维，树立亲商思维、服务理念，政府行为要由服务型方式取代命令型方式。所谓亲商思维是指政府行政部门以为客商服务为最高宗旨，把亲商思维消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满意回报率，同时获得相应收益从而形成双赢格局。（2）从人治思维到法治思维。要将政府行为纳入法治化的轨道，使政府管理模式从个人权威转向规则权威，使政府理念由从人治思维到法治思维。政府应通以法治思维探索建立依法治理的法规体系和执法机制，形成完善的法制环境。其内涵表现为：首先转变政府职能，建立专家治理的规划管理体制。其次，完善和明晰地方法规。结合中国国情和天津生态城建设的实际需要，生态城公共管理要尽快纳入法治化、公开化、透明化的轨道。最后，执法透明化。制定明确的规划管理办法、程序和工作时限，执法人员严格依法办事，一视同仁，努力营造公平、公正、公开的投资环境。（3）从以物为本到以人为本的思维。公共管理既是对人的管理，也是为人的管理。公共管理的目标不单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。天津生态城的建设和发展要把以人为本的理念融入到政府公共管理中，要“尊重人、依靠人、发展人、为了人”。2、创新行政管理方式。生态城要坚持政府行为的法制化、组织机构的扁平化、服务职能的社会化，建立“小政府、大社会”的行政管理体制，3推进综合配套改革试验方案具体项目的实施。（1）政企分开，市场运作，建立新型政企关系。生态城要进一步发挥“管委会+投资公司+合资公司”三角型架构的体制活力，生态城管委会在行政辖区范围内全面行使主权和行政管理职能，政府通过规范、规划、引导、服务等手段对组织（包括企业和非企业组织）与居民实施建设开发、产业布局、城市发展等综合管理职能；中方成立的天津生态城投资开发有限公司是生态城土地整理储备的主体，负责对生态城内的土地进行收购、整理和储备，是基础设施和公共设施的投资、建设、运营、维护主体，按照生态城管委会的计划要求负责相关设施的建设、运营和维护，并享有相应的投资权、经营权和收益权，投资开发有限公司还要积极争取包括保险直投、公司债券等多种融资模式的尝试，使创新真正成为企业核心竞争力；中新双方合资组建的中新生态城开发有限公司，负责“一泥三水”治理等基础设施投资开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、产业开发、风险投资等业务；三者各司其职，协调发展。这样便能确保创新开发建设经营体制，实现政企分开，从而理顺生态城的管理主体和开发主体的关系，有利于保持行政管理机构的高效精简，有利于优化管委会治理结构。生态城要充分发挥合资公司、投资公司及各专业公司的主力军作用，同时坚持市场化、社会化、专业化，广泛引进各类优秀公司参与生态城的开发建设，聚合各方力量，形成生态城全面开发建设的态势。（2）合理设计组织，科学匹配权责，建立新型政事关系。生态城要按照“两小两大”即“小政府大社会、小管理大服务”的思路创新行政管理体制，实行对生态城经济、社会、人口、环境等要素的统一管理。要充分4利用滨海新区综合配套改革的政策，结合市里的高度授权，按照“精简、高效、廉洁”的要求，敢于授权、适度授权、善于授权，做好权责利匹配设计，权利与责任相当。要精简和强化生态城行政管理审批职能，把行政审批的项目和事项减少到最低限度，把行政审批的必要程序减少到最少环节。对必须审批的限制类项目，生态城应向社会公开审批的依据、内容、权限、条件、程序、时限等，并严格予以执行。积极推行集中办理、“一站式”服务的审批方式，推进网上并联审批，逐步实现项目审批的信息化和高效化。逐步建立政府主导的公共服务、社区提供的市场化专业服务，居民自治的小区服务等三级服务体系。积极探索生态城通过合同、委托、特许经营、政府参股、经济援助等方式，采取服务外包的办法建立公共服务社会化运作的管理新模式。（3）要创新生态城行政管理机构编制管理。一是加强对生态城机构编制管理的前瞻性研究。对行政管理体制和机构编制中的总体性、重大性问题，研究创新机构编制工作思路、内容和方略。二是给生态城行政机构设置更大的管理自主权。在天津市规定的行政机构设置限额内，生态城可根据当地实际情况调整和设置行政机构。三是报请天津市政府和滨海新区政府批准，争取中央编办和市编办最大程度的支持，适当增加生态城的行政编制数额和事业编制总量，用于引进城建、规划、生态管理等方面急需的高层次、高素质人才。四是积极探索实行职能有机统一的大部门制，整合有限的机构编制资源，充分提高机构编制效用。五是创新机构编制管理方式和机制，采取政府购买服务的方式，推行聘任制等，引进生态城急需的人才。5（4）加快社会组织的培育发展，推动政府与社会组织合作，积极构建新型政社关系。首先，生态城要培育和发展社会民间组织，依法规范社会民间组织的行为，正确发挥社会民间组织在市场经济发展中的作用，同时要积极授权将许多社会事务授权交给社会民间组织去做，通过承担社会的公共事务，使社会组织的职能和作用得以发挥。其次，生态城要制定并出台《关于建立生态城新型政社合作关系的指导意见》，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员方面“六分开”，理清公共服务提供方（政府）和承接方（社会组织）之间的职责边界。第三，要探索建立以项目为导向的契约化管理模式，由政府购买社会组织的服务。政府向社会组织购买服务的方式主要分为三种：一是“费随事转”，即政府提供相应的经费保障或补贴，将一些社会事务交给社会组织来办理；二是项目发包，将一些工作交给社会组织，由其组织人力、物力资源完成；三是公开招标的方式，择优而行。第四，要淡化体制壁垒，让社会组织参与政治资源和公共资源分配。要让社会组织的代表参加生态城开发建设的各种相关会议，要通过资助、奖励、委托项目、购买产品等多种方式对社会组织进行财政支持。3、构建“节约型”、“法治型”、“责任型”、“服务型”和“创新型”政府。（1）“节约型”政府。生态城要树立绿色施政理念，探索建立绿色机关评价体系；编制绿色办公行为指南，建立机关大楼节能管理规范和评估制度，全面实施绿色政府采购制度，推行绿色认证；制定节约定额限制与定额管理制度、节约激励制度、节约绩效评估制度、节约技术开发利用制度、高能耗、高物耗设备与产品的强制淘汰制度、资源开发利用补偿机制和生6态环境恢复补偿机制等制度。(2)“法治型”政府。生态城要努力构建一个涵盖政府建设、经济发展、循环经济、资源环境利用和保护、城市建设管理、教育科学文化事业、居民和社区管理、劳工和社会保障等方面的完备的法规体系，全方位促进区域改革和开放，体现时代特色和国际水平。随着生态城建设的不断推进，生态城要与时俱进，在《中新天津生态城管理规定》基础上，组织力量研究、修改、完善《中新天津生态城管理规定》，最终出台《中新天津生态城条例》，进一步加强生态城管委会的职权，成为生态城建设的宪章。生态城要研究建立“生态城专门委员会”，在“生态城条例”这一宪章的框架下，制定各项具体办法。完善并制定《审批管理办法》、《招标投标管理办法》、《生态城绿色建筑管理规定》、《绿色建筑规范》、《绿色施工规范》、《施工企业管理办法》、《建筑材料管理办法》、《建设项目环境保护管理办法》、《完成住房管理办法》、《投融资管理办法》、《生态修复管理办法》、《环卫管理办法》、《生态环境监督和评估管理办法》、《绿色社区规范》、《绿色办公室规范》、《社区管理办法》、《物业管理办法》、《公众社会公共行为规范》等规范性文件，基本形成生态城法规框架体系。加强依法治城，加快政府职能的转变，从而以透明、公正、诚信、规范的法治逐步取代行政命令的人治。（3）“责任型”政府。生态城政府必须积极地履行其在生态城建设中应该践行的社会义务和职责，并承担道义的、政治的、行政的、法律上的相应责任。树立责任行政理念、加强责任行政的立法、健全监督机制和责任追究制度、创新公民导向的管理方式，是生态城构建责任型政府的路径选择。（4）“服务型”政府。生态城政府应推行公民广泛参与的新的行政程序，在生态城建设和发展中，政府要问政于民、决7策于共、行政于合、监政于公。生态城要不断完善中新天津生态城行政服务中心的各项职能。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为生态城建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。（5）“创新型”政府。一是要努力倡导实事求是、解放思想的基本原则，真正做到科学无禁区、研究无禁区、探索无禁区。无论是技术创新还是制度创新，其前提都是新的观念、新的思想和新的理论的产生。二是要充分发扬民主，营造一个良好的制度环境。三是要制定有效的奖励政策，积极鼓励创新行为。四是要制定适当的创新计划，引导和规范社会的创新活动。五是要积极塑造政府的创新形象，培育起一种创新的文化氛围，使创新成为一种社会价值和社会风气。一个创新型的政府，不仅应当是民主的、法治的和文明的政府，而且应当是变革的、进取的和高效的政府。二、城市经营管理体制机制创新城市管理是城市发展的永恒主题，是以城市的基本信息流为基础，依靠法律、行政和技术等手段，对城市运转过程中产生的问题及时反馈、处置、解决，以维护和强化城市功能，满足城市发展和人民生活的需要。当今世界，城市对经济、社会发展的作用越来越大，城市结构与功能日益复杂，城市管理地位和作用更加突出。可以说，科学高效的城市管理，已经成为城市政府的重要工作内容，是城市政府决策水平、领导艺术、执政能力的综合反映，是提高城市运营效率，推进城市可持续发展的必然要求。8城市管理的核心是体制，关键是机制，重点是运作。1、创新城市运营管理模式。在生态城开发建设初期，应遵循“政府主导、企业主体、市场化运作”的运行模式，政府把生态城的建设推向市场，将“生地”养“熟”，提高土地级差地租，盘活城市土地资产，调动银行、财政等机构的积极性，实行开放式的资金管理，推出招标出让，走“以城养城、以城建城”的市场化道路。生态城要按照城市建设项目的区分理论，对于不同性质的项目，通过合理设计城市建设和运营管理模式，整合城市资源，从而增强投资融资功能，健全造血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经