珠江三角洲城镇群协调发展规划

1珠江三角洲城镇群协调发展规划2珠江三角洲的范围本规划所称珠江三角洲，即珠江三角洲经济区，包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州市区、惠东县、博罗县、肇庆市区、高要市、四会市，总人口4230万，土地总面积41698万平方公里，其中建设用地（包括城市建设用地、建制镇建设用地和村庄建设用地）面积6640平方公里。3珠江三角洲范围495版规划回顾•1995年省政府组织编制了《珠江三角洲经济区社会经济发展规划。其重要成果之一——《珠江三角洲城市群发展规划——协调与可持续发展(下称95版《规划)，对规划如何引导区域协调发展进行了初步尝试。•95版《规划作为我国首个城镇密集地区的•区域规划，产生了积极的理论探索意义和现实指导意义，影响深远。5•首先，95版《规划》明确了珠江三角洲城市群总体发展格局和三大都市区”协调发展策略，从城市群协调的角度，对需要由各城市总体规划确定和落实的主要因素(如城市性质、规模发展方向及重大基础设施布局对外交通网络等)提出了相应的意见，为地方层次的规划和发展提供了初步的政策框架。•其次，规划确立了“都会区、城镇密集区，开敞区，生态敏感区“等4种用地模式分类指导思路，被各地规划部门普遍认同。•再次，95版《规划》提出了一系列实施区域管治的对策和措施，旨在建立促进城镇群协调发展和规划实施的法律机制、协调机制、投资机制和土地供应机制，等等。6•但是，近10年来的规划实践证明：尽管95版《规划》的实施取得了一定成效，对于珠江三角洲各地的城市规划建设工作发挥了指导作用。但总的来说，这种作用更多地是体现在对下层次规划编制的指导上，与区域有效管治和实际建设运行尚存在一定差距，实施效果远未达到规划编制的预期目的。•究其原因，主要在于规划的实施机制缺乏针对性，其中最为关键的就是没有充分考虑政府事权的合理划分以及现行的制度基础，对政府决策管理行为与规划内容的衔接关系研究不够深入，离实际管理的需要有相当的差距，而另一个方面，95版《规划在如何将规划及时转变为实际行动方面，缺乏明确的路径设计和时序安排，对实际行动的指导性不足。7•为此，新一轮规划的编制，必须秉承95版《规划》的优点，并从切实为区域协调提供抓手的角度作好文章。81、对珠江三角洲发展现状的基本判断（1）珠江三角洲是目前全国城镇连绵程度最高、城镇化水平最高和经济要素最密集的地区，但区域内经济、社会和城镇发展不平衡，东西两岸、内外圈层和城乡之间存在较大差异。如何促进经济、社会协调发展和人的全面发展，统筹区域、城乡发展，是珠江三角洲城镇群当前面临的核心问题。9（2）珠江三角洲城镇群经过二十余年的高速增长，目前在发展需求与供给上出现了结构性失衡，一定程度上制约了珠江三角洲的可持续发展。经济增长与资源短缺、社会需求提高与公共供给滞后、城镇快速扩张与环境压力加大等，已成为珠江三角洲城镇群要解决的突出矛盾。10（3）珠江三角洲的城镇发展各具特色，但受行政区划和管理体制的制约，区域内城镇同构竞争、重复建设的不协调现象较为普遍，不利于区域整体竞争力的提高。建立有效的区域协作发展机制，推进区域一体化发展进程，对于珠江三角洲城镇群未来发展构成了主要挑战。112、规划理念•立足于实施•与其编制内容全面的综合规划，不如编制目标有所侧重但更强调实施的规划在《规划内容方面的体现就是有限目标与具体行动。•立足于协调•改革开放之初．由于各城镇发展规模小，发展的外部效应还不明显，珠江三角洲的总体发展格局有如”百舸争流“，尽管各城镇快速发展但彼此间矛盾较少。如今，当初的”百舸”已成了“超级舰队”。与此同时，区域的空间容量却没有增加，导致发展的外部性越来越明显，矛盾越来越多，越来越尖锐。因此，卓有成效的区域协调就显得十分迫切和必要。在此背景下，《规划》必须将区域协调作为切入点和核心目标。一方面促进•城市之间的协调和沟通，另一方面加强省级政府和部门在宏观层面的调控，有效破除行政区划的限制，做好空间资源的整合。123、工作任务和目标•（1）通过对珠江三角洲发展特征的判断，以及对潜在问题的识别，把握区域发展的内在规律。引导区域协调、城乡协调、均衡发展。•（2）通过分析全球化、区域化背景下的区域发展趋势和前景，在国家发展战略指导下，制定珠江三角洲空间发展目标和发展战略，特别是从空间资源供需分析的角度，明确城镇群空间整合的思路与措施。13•（3）明确省政府及各级地方政府在城镇群协调发展中的主要任务和工作要求。•（4）既注重长远目标的战略性，更强调近期工作的现实性和可操作性，通过规划指引、政策区划、空间管治、落实行动与政策保障等多种策略，实现“目标规划”与“行动规划”的结合。144、规划的指导思想•坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，立足广东，着眼全国，面向世界，进一步完善功能，提高品位，增强实力，走出一条经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的发展道路，率先基本实现现代化，更好地发挥排头兵的作用。155、规划的重要原则•（1）统筹兼顾，正确把握“整体与局部”、“长远与近期”的关系。在实现城镇群整体利益和长远目标的同时，兼顾不同地区的局部利益和不同阶段的具体目标，处理好发展节奏和发展时序，为不同投资主体和各级行政主体提供发展的空间。•（2）顺应规律，正确把握“市场与政府”、“自下而上与自上而下”的关系。既要坚持市场对资源配置的基础性作用，又要强化政府对公共资源和战略性资源的有效控制，在保持区域经济持续增长活力的同时，发挥政府整合核心竞争要素和配置区域重要资源的作用。16•（3）分类指导，正确把握“先发地区与后发地区”、“敏感地区与一般地区”的关系。对先发地区，重点引导发展建设模式的转变，同时提供必要的资源增量；对后发地区，重点提供发展的基础条件和政策扶持。•（4）明确事权，正确把握“刚性与弹性”、“上级与下级”的关系。明确各级政府和相关部门在规划实施中的事权。对于区域战略性资源，提出刚性的规划控制要求；对于区域性的基础设施建设和地方行政边界地区的发展，提出明确的引导与协调要求；对于各城镇的发展规模、内容和类型，保留一定的弹性，以适应未来发展的不确定性。17三、主要工作成果•1、立足于增强区域竞争力和对外辐射力，促进区域集约发展，明确了城镇群发展的目标和发展规模。•2、从提高城镇群整体发展水平，促进区域协调发展的目标出发，提出了既顺应趋势、又引导有序发展的空间总体战略。•3、构建了具有一定弹性的中长期总体空间布局框架，确保适应产业结构和空间结构的调整优化，满足不同主体的发展需求。18•4、确立了科学、安全的区域生态环境体系，以全面提升区域生态环境质量，保证珠江三角洲的可持续发展。•5、按照培育和谐向上的社会文化氛围，提升人居环境品质的发展要求，提出了区域人文环境体系建设的各项对策。•6、构筑了适度超前的区域基础设施体系，为区域社会、经济的高效运作，加速区域一体化进程提供支撑。19•7、作为引导区域战略性空间资源合理保护和利用的综合调控手段之一，提出了分类、分级的政策指引和空间管治措施。•8、制定了针对性强的城市空间协调规划指引，推动城镇群发展、建设目标和要求的落实，指导地方日常规划管理工作。•9、安排了事权清晰、重点突出的近期重大行动计划，以推动协调工作的尽快展开，确保规划的实施。•10、提出了协调区域发展和监控规划实施的政策建议，力求初步建立相应的保障机制，加快制度创新。20目录•第一章总则…………………………………………………………………1•第二章发展目标与发展规模………………………………………………2•第一节发展目标………………………………………………………2•第二节发展规模………………………………………………………3•第三章空间发展战略………………………………………………………4•第四章总体空间布局规划…………………………………………………5•第一节发展轴带体系…………………………………………………5•第二节城镇中心体系…………………………………………………7•第三节主要产业聚集区………………………………………………10•第四节三大都市区……………………………………………………12•第五章空间支撑体系规划…………………………………………………14•第一节区域生态环境体系……………………………………………14•第二节区域人文环境体系……………………………………………18•第三节区域综合交通运输体系………………………………………21•第四节区域市政公用设施体系………………………………………25•第六章政策区划与空间管治………………………………………………29•第一节政策区划………………………………………………………29•第二节空间管治…………………………………21•第七章城市空间协调规划………………………………………………33•第八章重大行动计划……………………………………………………43•第一节强化“外联”……………………………………………………43•第二节发展“湾区”……………………………………………………44•第三节实施“绿线管制”………………………………………………45•第四节推进“产业重型化”……………………………………………46•第五节实现“交通一体化”……………………………………………47•第六节营造“阳光海岸”………………………………………………48•第七节建设“新市镇”…………………………………………………49•第八节构筑“区域空间信息平台”……………………………………51•第九章重要保障措施…………………………………………………53•第十章附则…22第一章总则本规划是指导珠江三角洲城镇群协调发展的行动指南和统筹区域内各项建设安排的政策纲领，是制定区域内相关专项规划和城镇总体规划的基本依据。本规划所称珠江三角洲，即珠江三角洲经济区，包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州市区、惠东县、博罗县、肇庆市区、高要市、四会市，总人口4230万，土地总面积41698万平方公里，其中建设用地（包括城市建设用地、建制镇建设用地和村庄建设用地）面积6640平方公里。规划期限2004～2020年，重大行动安排在近期2004～2010年23发展目标城镇群协调发展总目标抓住机遇期，加快发展、率先发展、协调发展，全面提升珠江三角洲城镇群的整体竞争实力，建设成为重要的世界制造业基地和充满生机活力的世界级城镇群。目标一：中国参与国际合作与竞争的“排头兵”目标二：国家经济发展的“发动机”目标三：文明发展的“示范区”目标四：深化改革与制度创新的“试验场”目标五：区域协调发展的“先锋”目标六：城乡统筹发展的“典范”24空间发展战略整合珠江三角洲人口、产业和环境资源，构筑发达的区域基础设施体系和社会公共服务系统，优化城镇空间布局，全方位拓展与“大珠三角”、“泛珠三角”以及东南亚地区的交流合作，为珠江三角洲经济、社会发展提供具有高度适应性和开放性的空间载体。战略一：强化中心，打造“脊梁”，增强区域核心竞争力战略二：拓展内陆，培育滨海，开辟更广阔的发展空间战略三：提升西岸，优化东岸，提高整体发展水平战略四：扶持外圈，整合内圈，推动区域均衡发展战略五：保育生态，改善环境，实现人与自然和谐发展战略六：完善设施，健全服务，提高人居环境质量25在城镇群空间发展战略的引导下，珠江三角洲城镇群将形成以全方位的发展轴带为主线，以多层次的中心城市和集群化的产业聚集区为节点，不同类型、不同规模的城镇地区和产业地区向“点轴”集聚，三大都市区呈“扇面”拓展的一体化、网络型、开放式的空间发展格局。总体布局26构筑以广州为中心，向南经珠江口湾区连接深圳、珠海，向北沿京广大动脉联通内陆的区域发展“脊梁”积极推进对外通道和基础设施建设，形成北部城市功能拓展带、中部产业功能拓展带和南部滨海功能拓展带江肇－江珠高速公路沿线、105国道沿线、107国道沿线沿线、广深铁路沿线和惠澳大道沿线等五大“城镇－产业”聚合轴“一脊三带五轴”的发展轴带体