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二Ο一五年八月叶俊庆律师政府和社会资本合作（PPP）项目操作实务及风险防范务一、什么是PPP？二、PPP在中国的发展三、PPP项目法律体系四、PPP项目模式选择及成功案例五、PPP项目操作流程六、PPP项目合同体系七、PPP项目失败案例剖析八、PPP项目风险提示PPP项目法律实务——主要内容一、什么是PPP-概念PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPPPublic-PrivatePartnership发改委2724号文：（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系财政部76号文:政府和社会资本合作模式（PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。一、什么是PPP-定义、特点一、什么是PPP-参与主体PPP模式的参与主体政府社会公众社会资本PPP项目授权授权监督收益投资服务费付监督一、什么是PPP-参与主体YourtextinhereYourtextinhere财政部：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。发改委：按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。财政部：已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。发改委：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。财政部：财政部门全面统筹政府和社会资本合作管理工作。省级财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构。发改委：各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真作好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。一、什么是PPP-适用范围第三阶段二、PPP在中国的发展-PPP在中国的5个发展阶段二、PPP在中国的发展-本阶段政府推广和运用PPP模式的动机和作用一、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【财金[2014]76号】•推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。•推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。•推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。二、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见【发改投资[2014]2724号】•开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；•有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；•有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。三、PPP法律体系简介-体系构成三、PPP法律体系简介-国务院PPP法律文件构成2014.12.04《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》附《政府和社会资本合作项目通用合同指南》发改投资（2014）2724号2015.2《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委25号令)财政部2014.10.31《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金（2014）76号2014.12.30《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》财金（2014）112号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金（2014）113号2014.1.19《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附《PPP合同指南》财金（2014）156号2015.01.21《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库（2014）214号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库（2014）215号发改委三、PPP法律体系简介-财政部及发改委PPP法律文件构成三、PPP法律体系简介-河南省PPP法律文件2014.11.07河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见[豫政（2014）89号]2015.01.28河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见[豫政办〔2015〕9号]2015.4.30河南省人民政府办公厅关于印发财政支持稳增长若干政策措施的通知[豫政办〔2015〕57号]河南省政府四、PPP项目模式选择-我国经常采用的PPP模式社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于PPP模式，存在争议。BT类型基本含义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。四、PPP项目模式选择-PPP项目分类《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资（2014）2724号四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂深圳市政府沙角B电厂香港合和电力三井财团关联企业日本进出口银行特区电力国际银团EPS国际运营商深圳沙角B电厂香港合和实业四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂-投资结构与资金结构四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂-融资结构四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂-项目风险分析四、PPP项目模式选择案例-广西来宾B电厂广西政府法国电力联合体法国电力阿尔斯通项目公司东方汇理、汇丰、巴克莱法国出口信贷来宾B电厂广西来宾B电厂京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A部分+B部分全部资产运营A部分+B部分全部资产运营运营维护A部分+B部分全部资产运营期运营经营收入A部分政府投资方京投公司政府投资B部分项目设施移交无偿移交30年移交（特许期满）运营期结束B部分项目设施移交无偿移交30年建设期B部分建设0年4年建设期B部分建设投资建设期投资46亿元B部分建设0年银行银行贷款协议京投首创中外合作协议投资107亿元回收B部分投资（均委托北京市轨道交通建设管理公司）（由京港地铁公司经营管理）A部分资产租赁费四、PPP项目模式选择案例—北京地铁四号线四、PPP项目模式选择案例—北京地铁四号线-融资结构项目投融资结构17四、PPP项目模式选择案例—北京地铁四号线-结构设计投资计划_总投资和投资责任划分1.通信、信号等机电设备工程2.车辆购置3.工程其他费用4.基本预备费5.建设期利息6.铺底流动资金概算总投资约540亿元B:PPP项目150亿元，约占总投资30%A:政府承担390亿元，约占总投资70%1.区间、车站等土建工程2.管线改移3.征地拆迁4.工程其他费用5.基本预备费6.建设期利息界面接口约定18四、PPP项目模式选择案例—北京地铁四号线-回报模式回报模式实际票款收入=实际客流×客运票价实际非票务收益实际补贴收入=约定票价×协议客流-预测票款收入预测票款收入=预测客流×客运票价约定非票务收益预测补贴收入=约定票价×预测客流-预测票款收入政府分成冲抵补贴北京地铁16号线PPP项目收入机制示意图约定票价覆盖范围非票收益分成超额客流分成59四、PPP项目模式选择案例—北京地铁四号线-选择PPP模式的意义四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）项目识别：2009年，华电集团上海分公司与莘庄管委会签订《项目合作意向书》，启动前期准备工作。华电集团开展可行性研究，政府初步审查评估。项目准备：从PPP运作模式的选择到项目投融资结构、合同结构、监管结构的设计均按照PPP项目开发流程开展。华电集团全程参与项目早期规划设计。项目采购：莘庄CCHP项目中，莘庄工业区管委会在华电集团自提式发起阶段还收到了X集团和Y集团表达的投资意向。莘庄管委会决定采用竞争性谈判方式确定投资人。四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）项目实施：成立项目公司上海华电闵行能源有限公司，华电新能源发展有限公司持股100%。莘庄CCHP项目在启动初期聘请了专业设计院和顾问机构开展了项目设计工作，选择华电分布式能源有限公司作为项目总承包商进行施工。项目公司成立了质量管理委员会与质量监督小组，对项目进行质量监督管理并定期编制向母公司汇报项目的工程进度与预算控制情况。莘庄工业区管委会对项目公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案。项目实施：成立项目公司上海华电闵行能源有限公司，华电新能源发展有限公司持股100%。莘庄CCHP项目在启动初期聘请了专业设计院和顾问机构开展了项目设计工作，选择华电分布式能源有限公司作为项目总承包商进行施工。项目公司成立了质量管理委员会与质量监督小组，对项目进行质量监督管理并定期编制向母公司汇报项目的工程进度与预算控制情况。莘庄工业区管委会对项目公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案。四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）特点：（1）采用社会资本自提的方式开展PPP项目，为整个项目带来了资本、技术、渠道、管理经验等方面的支持，在公共产品和服务质量、节能环保、经济指标、区域发展等方面实现了整体价值的提升；（2）社会资本从项目识别开始全程参与项目的准备，对项目情况掌握的比较清楚，为项目成功实施奠定了良好的基础：（3）清洁能源基金提供低息贷款，为项目提供了充足的资金保障；（4）特许经营权项目合同内容考虑了其他有关合同相关方的利益，例如贷款方、承包商等；（5）项目启动初期就聘请专业设计和顾问机构开展项目设计工作；（6）政府更多的从经营者向监管者的角色转变。四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）五点不足：（1）项目发起阶段缺乏物有所值的评价；（2）项目准备阶段政府未聘请专业机构进行设计咨询，使项目可能存在隐性风险；（3）采购程序竞争性差，不合规，效率低；（4）项目协议存在一些问题：未详细说明提前终止和赔偿，对移交问题未做说明；风险分配机制不健全；（5）措施保障方面存在问题：项目未建立保函体系；缺乏融资保证；保险方案不完善。五、PPP项目操作流程政府发起或社会资本发起（包括存量资产）制定年度和中期开发计划物有所值评价财政承受能力论证（对于部分政府付费或政府补贴的项目）五、PPP项目操作流程各省区市发改委建立PPP项目库，从准备建设的公共服务、基础设施项目中，筛选适用项目。战略规划跟踪项目社会资本建立协调机制、确定实施机构编制实施方案实施方案审核(物有所值和财政承受能力验证，未通过的可调整方案再验证一次）五、PPP项目操作流程从项目库或社会资本申请的项目中筛选、编制实施方案并提交联审机制（发改委会同相关部门建立）从项目建设的必要性、合规性