美国的失业保险制度及其对我国的启示

美国的失业保险制度及其对我国的启示美国失业是社会生产力发展到一定历史阶段的必然产物，同时也是经济进一步发展的充分必要条件，它与社会制度无关。自失业成为资本主义的普遍现象以来，资产阶级经济学家和政治家就开始研究这一问题，提出了不少对策建议，各国政府也采取了种种措施，以缓解失业压力。其中，失业保险制度就是各国政府就业政策的一个重要方面。西方各国失业保险制度的建立和推行，对于减轻因失业而给社会和失业者个人所带来的困苦、减少失业对经济发展与经济生活的不良影响起到了积极作用，但同时也带来了使政府开支增加、使相当一部分雇佣劳动者缺乏进取心和工作积极性、制约经济增长等弊端。那么，应该建立什么样的失业保险制度，以使失业者的基本生活得到保障，维持社会稳定，同时又能调动劳动者的工作积极性，促进经济增长?这是各国的理论家和政策制定者都在考虑的问题。自二战以来，西方各国都建立了较完善的失业保险制度，有一些经验教训值得我们学习和借鉴。其中，美国的失业保险制度比较突出。因而本文选取美国的失业保险制度作简要介绍，为我国的失业保险制度改革提供参考和借鉴。一在西方发达国家中，美国建立社会保障制度的时间较晚。1929-1933年大危机以前，美国政府很少关心社会保障方面的问题。大危机给美国经济带来了灾难性的打击。危机期间，大批工厂倒闭、大量工人失业。全国有13万家企业破产，年失业人数达1300万，平均失业率为18。23%，最高时达24。9%。同时，购买力下降，劳动市场陷于崩溃的边缘。在危机期间上任的罗斯福总统制定并实施了“罗斯福新政”，强调国家对经济生活的干预，刺激总需求，以此来摆脱经济危机。社会保障制度就是“新政”的一个重要内容。罗斯福将以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为治国方略，其社会保障项目具体包括：失业补贴；老年补助以及强制性和非强制性的老年社会保险；母亲补助，保护和照顾无家可归、无人照管而需要抚养的儿童以及残疾儿童；公共卫生服务。其中，最重要的是失业和老年的社会保障。罗斯福反对消极的物质救济，主张积极的社会救助，主要是实行“以工代赈”，即由国家投资，大规模兴建公共工程，以增加就业、解决失业问题。罗斯福还主张实行以地方管理为主的失业社会保险。他认为，建立失业社会保险，通过稳定就业来达到防止失业的目的。对于失业补贴，罗斯福建议：联邦普遍课征工资总额附加税，……失业补贴将主要由各州经营，而由联邦政府予以协助和指导，失业补贴制度的做法应该在各个方面都有助于鼓励稳定就业这一更巨大的目的。1935年，美国通过了《社会保障法》，该法的通过标志着现代第一个比较完整的社会保障制度在美国的建立。《社会保障法》第一次明确提出了社会保障的概念，并规定了社会保障的基本原则和内容：老年社会保险、失业社会保险、盲人救济保险、老年人救济金保险、未成年人救济金保险等。自罗斯福后，各届政府又多次修改《社会保障法》，增加了一些社会保障项目，扩大了保障的覆盖面和保障水平，如建立了医疗保险、教育保险、住宅保障等。经过60多年的发展，美国已经形成了一个比较全面的、多样化的社会保障体系，保障项目达到300多个。美国的社会保障制度主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。失业保险制度是美国职业保障体系中最早、覆盖面最广的一项社会保障措施，是美国劳动就业制度、劳动市场体系的重要组成部分。美国的失业保险具有强制性，凡是符合条件的企业和个人必须参加。其法律依据是1935年颁布的《社会保障法》，该法案中有专门的失业补偿条款，要求各州制定失业补偿法，并规定开征失业补偿税，筹集失业补偿金，没有失业保险制度的州，失业补偿税交联邦政府。同时还规定，各州必须采用经批准的失业管理办法，失业救济金必须由公共就业办事处予以支付；社会保障管理局有权自由调阅各州档案，并有权要求各州管理机构定期递交报告。美国的失业保险由州政府举办，联邦法律对失业保险的范围、失业保险金的管理、保险津贴的发放、申请津贴的条件等加以规定、指导。同时，各州都制定了本州的失业保险法，形成了多种形式的失业保障制度。失业保险实施初期，享受失业保险的人员仅限于私营工商企业部门的雇员。1970年扩大到非盈利部门的雇员，1976年扩大到农业工人、州和地方政府的雇员，1978年几乎扩大到所有工薪工作者。现在，美国失业保险的覆盖面达全美劳动力的90%。失业保险金的主要来源是雇主缴纳的失业保险税，只有少数几个州向职工征收失业保险税。按规定，失业保险税分为联邦税和地方税，联邦失业保险税为工资总额的1%，州失业保险税则视各州的具体情况而定，平均为工资总额的5%左右；雇主解雇多少工人，就要交多少税，纳税多少根据解雇者的技能浮动计算；失业保险金的发放范围不是无限制的，以前没有参加工作的失业者、被开除或自动离职的失业者、已经用尽失业保险金的失业者以及因劳动纠纷而失业者等都不能领取失业保险金。发放失业救济的期限和金额在各州各不相同，大多数州在发给失业者津贴之前都规定有一周的等候期，领取津贴的时间一般为半年到一年。失业津贴标准根据失业者失业以前的工资确定，有最高限额和最低限额，多数州的最高限额定为失业者以前平均工资的50%到66。6%，具体说，每周救济金的最低起点为5美元至68美元(半数州为30美元以上)，最高为96美元至423美元(半数州为170美元以上)。根据以上的介绍可以看出，美国的失业保险制度具有如下特点：第一，失业保险带有强制性。美国采取的是完全强制性的失业保险，即凡属于国家失业保险法所规定类别的雇员必须无条件地参加国家举办的失业保险。第二，多种渠道筹集失业保险资金，但企业是失业保险资金的主要负担者。失业保险金的来源一般是通过州政府向企业收取，由企业按雇佣人数交纳的工资税构成，只有少数几个州向职工征收失业保险税。第三，失业保险基金通过国家设置的专门社会保险机构进行管理。失业保险由联邦劳工部全面监督，所属的人力管理总署下设失业保险局管理全国业务，州设职业保障部，管理失业保险金，具体业务通过地方职业介绍所管理。第四，对于享受失业保险金规定了严格的资格条件，同时对于失业保险金的给付标准和期限也作了具体规定。在确定享受保险的条件时，要求：失业必须是非自愿的；失业者有劳动的意愿，即失业者在领取失业保险金之前，必须在职业介绍所登记，要求就业且愿意接受职业介绍所提供的就业机会；失业者在失业时必须符合法定要求的已工作期限、已投保期限和应缴纳的保费数额等；失业者必须处于法定年龄段且有劳动能力。第五，除了对失业者进行基本生活保障外，增加和强化了失业预防、职业促进与开发的功能。将失业保险作为劳动就业制度、劳动市场体系的重要组成部分，侧重于通过有效的经济手段从扩大劳动力需求和改善劳动力供给两方面来改善劳动就业状况，达到促进就业的根本目的。美国的实践经验表明，失业补贴对于解决摩擦性、季节性失业人员的生活困难是有效的，但对于解决结构性失业则显得力不从心，因而在失业保险制度中必须纳入积极主动的就业促进措施，才能切实发挥失业保险制度应有的作用。二我国的失业保险制度是在1986年为配合劳动合同工制的实行和企业破产法的实施而建立起来的，它的实施对于促进经济体制改革、维护社会稳定起了积极的作用。但随着经济体制改革的深入，失业人数的大幅度增加，它已越来越不适合经济的需要，迫切需要进行改革。根据美国失业保险制度的经验，结合我国的具体国情，完善我国失业保险制度的思路应该是：第一，制定符合我国国情的失业保险法，通过立法强制实行失业保障。我国失业保险制度在实施过程中出现的种种问题，如失业保险费征集难度越来越大、失业保险金被侵吞、挪用和浪费现象严重、部分社会成员和企业不愿参加失业保险、基金支出不当、管理混乱等，都是由于缺乏法律规范和约束。为了保证失业保险工作的顺利进行，保证失业者的合法权益，发挥失业保险应有的作用，必须尽快制定适合我国国情的失业保险法。根据美国的经验，应对失业保险基金的主要来源及筹措原则、失业保险的对象和享受资格条件、失业保险的发放标准和期限失业保险机构及管理职责等作出统一的法律规定，使失业保险工作有法可依，强制实行。第二，进一步扩大失业保障的覆盖面。目前，我国失业保险制度覆盖面主要是国有企业和部分集体企业的职工。国有企业中仅限于“六种人”，即宣告破产企业的职工、濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工、企业终止或解除劳动合同的职工、企业辞退的固定工、被企业撤消、解雇的职工、停产整顿企业被精简的职工等。这既不公平，也不利于劳动者在各种所有制企业之间的流动，不利于失业者的再就业。因此，为了保障失业职工的基本生活，促进再就业，必须尽快建立覆盖全社会的失业保险制度，将所有可能失业的劳动者都纳入失业保险制度的范围。具体说，失业保障包括国有、集体、个体、私营企业的职工，外商投资企业中的中方职工，机关、团体事业单位订立劳动合同的职工等。根据我国目前的具体情况，应有计划、有步骤地逐步扩大失业保险的覆盖面，逐步将乡镇企业职工、城市外来民工纳入失业保险范围，直至最后将农业中的劳动者纳入失业保险范围。只有这样才能建立全国城乡统一的失业保险制度。第三，明确失业保障的给付条件。我国失业保险实施的时间较短、经验不足，在资格条件上比较含混，致使一些自愿失业者和隐性就业者也可以享受失业保险；另外，我国将开除人员也纳入失业保险的享受范围，使一些因消极怠工、破坏或违反劳动纪律而被开除者也能靠失业保险生活。这无疑加重了失业保险金支出的负担，也加剧了失业保险金用非所值的程度。根据美国的经验，我国享受失业保险金的条件应该是：到劳动部门登记失业并要求就业的劳动者；到达规定的工作年限和失业保险参加年限；达到规定的社会失业时间。凡无故自动离职、因过失解雇或不在劳动部门登记、或不接受劳动部门分配的失业人员，不能享受失业保险。第四，健全我国失业保险筹资机制。目前，我国失业保险筹资渠道单一，失业保险金的来源主要是企业交纳的失业保险费和国家财政补贴，个人很少缴纳，国家也没有专门拨款。这种单一的筹资渠道使失业保险金的规模难以扩大，尤其是近几年企业效益普遍下降，致使保险金的收缴率显著下降；同时也不利于合理界定政府、企业、职工的责任。而且，我国失业保险费提取比例太低，企业实际负担的失业保险金相对较低，只占职工工资总额的1%。根据这一比例收集的失业保险金只够为参加失业保险职工总数的2%的失业职工提供失业津贴。显然，远远不能适应不断扩大的失业人员的现实需要。根据我国的国情，借鉴美国的经验，失业保险基金应由政府、企业和职工个人三方共同承担，多方开拓资金来源渠道，即企业按职工年平均工资的0。6%-1%缴纳失业保险费，个人只缴当地职工平均工资的0。5%，不足部分由政府承担。另外，可将亏损企业的财政补贴的一部分、破产企业的资产变现收入的一部分转化为失业保险金，还可征收特别捐税，如高档奢侈品、消费品税，充实失业保险基金。第五，完善失业保险金的给付标准和期限。按现行政策，我国失业救济金的发放以工龄为划分标准。5年和5年以上者，最多发放2年，实行累退制，第一年的月救济金为失业前2年标准工资的60%-75%，第二年为50%；5年以下者，最多只发一年，救济金与5年以上者第一年相同。事实上，各地在发放救济金时往往低于这一标准，同时，由于标准工资只占在职职工收入的一部分，因而以这一标准计发的失业救济金往往与职工收入差距较大，而且标准偏低。完善我国的失业保险基金，应遵循以下基本原则：一是必须保证失业者在失业期间的基本生活需要；二是要能激发失业者在较短时间内再就业的动力；三是兼顾效率与公平。具体来说，失业保险金的给付标准和期限应与失业者失业前交纳的失业保险费和保险期限相联系：失业前收入较高者、交纳失业保险费较高者，享受的保险金就应高一些，反之应低一些。根据上述原则，我国现阶段失业保险金的发放标准应提高。第六，强化失业保险促进再就业的功能。我国失业保险制度的最大缺陷是缺乏对失业者积极求职的经济激励，主要表现是：现行制度仅为失业者免费提供职业信息、咨询、求职指导、参加与招募单位双向选择的机会，失业者求职的其他成本如交通费、住宿费等则由失业者自己负担；不对跨地区求职与再就业提供补